„Dobra zmiana” wkroczyła do prawa gospodarczego

W bogatej Norwegii nikomu do głowy nie przyjdzie, by jakiekolwiek wydatki partyjne czy osobiste realizować kosztem budżetu, bo to kradzież środków publicznych. U nas pazerność usprawiedliwia wszystko.

31 sierpnia 2021 r. w Dzienniku Ustaw poz.1598 ogłoszono ustawę o z zmianie ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów, przymusowej restrukturyzacji oraz niektórych innych ustaw. Dowiadujemy się z niej o zmianach w wielu ustawach w ogóle nie związanych z celem czy ogłoszonym tytułem. Jest to kolejny przykład zmian prawa wprowadzonych w ukryciu, bez konsultacji, pokazujący dokąd w prawie gospodarczym zmierzamy.
Na stronie 70 dowiadujemy się, że zmiany dotyczą też ustawy o biegłych rewidentach i o nadzorze publicznym. Nie ma to żadnego związku z tytułem owej noweli, a sposób ujęcia tych zmian wskazuje, że autorom nie zależało na rozgłosie, nie wspominając o trybie konsultowania, procedowania czy uchwalania. Przedstawiono je jako propozycję rządową, a z zapisu procesu legislacyjnego wynika, że żadnej dyskusji parlamentarnej, czy merytorycznego uzasadnienia tych zmian nie było. Nie było też wskazania źródeł pokrycia kosztów – bo wiadomo, że pokryją je biegli rewidenci, czyli pozarządowa organizacja, Polska Izba Biegłych Rewidentów (PIBR), utrzymująca się ze składek. PIBR, najważniejsza w kraju organizacja, nawet nie została o tych zmianach poinformowana, Jeśli ktoś miał wątpliwości o zamiarach władz, to po przeczytaniu  owych  zmian, które weszły w życie 15 września, zapewne się ich pozbył. Podobnych zmian było więcej, tym razem chodzi o przedłużenie do ośmiu lat, czasu gromadzenia dokumentacji, czytaj makulatury, oraz karania biegłych.
Nasuwa się jedno pytanie: czemu owe zmiany mają służyć, jak mają poprawić jakość audytu, o której głośno trąbi PANA (Państwowa Agencja Nadzoru Audytowego) i jak mają pozytywnie wpłynąć na obraz działalności gospodarczej prezentowany w sprawozdaniach?. A rozjazd pomiędzy rzeczywistością gospodarczą i sprawozdawczością, nie tylko się powiększa, ale też władz nie interesuje. Rzeczywistością staje się bardziej to, co głosi się na konferencjach prasowych, zapisze się w dobrych sprawozdaniach, a biegli, jeśli chcieliby jeszcze przeprowadzać jakieś rewizje finansowe, to niech się mają na baczności.
Przypomnijmy, że audyt finansowy/ rewizja finansowa, to kompleksowe badanie sprawozdania finansowego, które ma dostarczyć podstaw do stwierdzenia, że przedstawia ono rzetelnie i jasno sytuację majątkową i finansową oraz wynik finansowy jednostki. Że jest ono zgodne z obowiązującymi jednostkę przepisami, postanowieniami statutu lub umowy, że zostało sporządzone na podstawie ksiąg rachunkowych itd. Wyniki takiej rewizji są przedstawiane w postaci sprawozdania z badania, które zawiera ocenę, czy sytuacja finansowa nie jest zagrożona w okresie przynajmniej 12 najbliższych miesięcy. Tak, 12 miesięcy, bo po nich przychodzi nowy audytor, badający jednostkę ponownie i ocenia sytuację niezależnie od poprzedników. Badany podmiot jest zobowiązany do zachowania dokumentacji źródłowej przez 5 lat, takoż i biegły dokumentujący czynności rewizyjne; z dniem 15.09 będzie to 8 lat. Jakie znaczenie mają mieć wtórne informacje i czego miałyby dowodzić po 8 latach w sytuacji, gdy nie ma już dokumentacji źródłowej? Czemuż miałyby owe robocze notatki służyć, kiedy mamy audyt najnowszy, sprzed dwóch, trzech, czterech czy pięciu lat? Odpowiedź na każde z owych pytań jest prosta: mają one niewielkie znaczenie już po badaniu sporządzonym przez następnego audytora, więc możliwości są dwie: karać bez względu na trafność wydanej opinii (bo czegoś biegły nie zapisał), albo nie karać tych, którzy wydali opinię taką, jakiej oczekiwaliśmy, niezależnie od faktów. Nie ma danych źródłowych, więc opinię obronią notatki!
Zakres wiedzy, którą musi posiąść biegły rewident jest rozległy i obejmuje: teorię i zasady rachunkowości; sporządzanie sprawozdań i ich analizę, rachunek kosztów i rachunkowość zarządczą; kontrolę wewnętrzną; rewizję finansową, etykę zawodową, prawo spółek, ład korporacyjny; prawo upadłościowe i naprawcze; prawo podatkowe, cywilne; prawo pracy i ubezpieczeń społecznych; prawo bankowe, ubezpieczeniowe; technologie informacyjne i systemy komputerowe; mikroekonomię i makroekonomię; matematykę i statystykę, zarządzanie itd. Wydaje się wręcz niemożliwością posiadanie tak rozległej wiedzy, ale tak stanowi prawo. Wskazane byłoby, aby wiedza biegłych była wykorzystana, więc to oni powinni stać na straży jawności i przejrzystości obrotu gospodarczego, a także dbać o właściwy przekaz informacji generowanych przez podmioty gospodarcze.
Rewizja finansowa jest systemowym badaniem polegającym na obiektywnym ustaleniu prawdziwości i ocenie stwierdzeń na temat wyników działalności gospodarczej oraz stopnia zgodności z rzeczywistością gospodarczą. Wyniki tych badań przedstawia się akcjonariuszom, udziałowcom, bankom, właścicielom, a w przypadku jednostek zaufania publicznego, także społeczeństwu. Nie ma innego zawodu w Polsce, który wymagałby tak szerokiej merytorycznej wiedzy! Ale informacja o wynikach rewizji finansowej jest coraz bardziej ograniczana, a nawet utajniana!.
Jak wynika z art. 64 ustawy o rachunkowości, badaniu podlegają roczne sprawozdania finansowe – kontynuujących działalność: banków, zakładów ubezpieczeń, spółdzielczych kas, jednostek działających na podstawie przepisów o obrocie papierami wartościowymi oraz przepisów o funduszach inwestycyjnych, funduszy emerytalnych, instytucji płatniczych, spółek kapitałowych z wyłączeniem mikro i małych przedsiębiorstw. Dla nich audyt stanowią rozliczenia podatkowe, a ponieważ zarządzają majątkiem własnym, nie jest niezbędny arbiter w postaci biegłego rewidenta. Natomiast w sytuacji przedsiębiorstw i organizacji większych, gdzie zarządza się majątkiem nie swoim, rewizja finansowa jest konieczna. Znamienne jest też, że badaniu podlegają podmioty „kontynuujące działalność”, więc jeśli podmiot zaufania publicznego ogłosi, że nie zamierza jej kontynuować (zostanie poddany likwidacji, restrukturyzacji itp.) to rewizji finansowej uniknie. To jest idealna furtka do uniknięcia kontroli. Może zamiast 8-letnej karalności, należałoby się zastanowić nad korektą tego zapisu?
Obecne zmiany prowadzą do tego, że znaczenie audytu ulega zmniejszeniu, a problemy rosną. Dodatkowe obciążenia i obowiązki firm audytorskich wyeliminują następne podmioty z rynku, który staje się powoli oligopolem. Kontrolowanie działalności audytowej w zakresie takim, jaki planuje PANA, wzmacnia nadzór publiczny nad działalnością PIBR, co nie jest z gruntu złe, ale nie ma tam nic, co wzmacniałoby rolę audytu i prowadziło do niwelowania rozbieżności między rzeczywistością a sprawozdawczością! Tak rozumiana reforma audytu pozwala sterować, kto ma badać najważniejsze podmioty i organizacje w państwie i jaki ma być efekt owej rewizji. Spośród 1,3 tysiąca firm audytorskich, jedynie 70 z nich badały jednostki zaufania publicznego. Rynek audytu banków, funduszy, zakładów ubezpieczeń, spółek akcyjnych i innych jzp jest już owładnięty przez nielicznych. Pojedynczy biegły ma niewielkie szanse konkurowania z gigantami: po pierwsze: jego opinia niewiele znaczy, a po drugie: zamawiający nie ma pewności jakąż to opinię ów biegły wyda. Dlatego zamawia audytora, któremu płaci dużo, ale otrzymuje opinię taką, jakiej oczekuje. Przykładów na to jest mnóstwo.
Scentralizowany nadzór nad firmami audytowymi miał zmniejszyć możliwości działania spółek niezgodne z prawem. Ale przecież nie tylko o spółki tu chodzi, lecz również partie, fundacje, jednostki budżetowe i wszelkie inne podmioty korzystające ze środków publicznych. Kontrola audytu to niewielka część całości, najważniejsze są kompetencje i umiejętność formułowania wniosków z audytu, czyli tzw. eksperckiego osądu. Dlaczego z procesu kontroli oraz zmian prawa wyłączono PIBR i inne organizacje skupiające biegłych? Jakie względy merytorycznie za tym przemawiają? Czy PANA, działająca od roku, jest tak kompetentną organizacją, że nie potrzebuje z nikim współpracować? Dotychczasowe próby to raczej pozory współpracy, bo PANA jako organ władczy i tak postanowi, jak zechce. Potwierdzają to dyskusje, które dotychczas się odbyły.
Właściciele jednostek oprócz opinii na temat sprawozdania, chcieliby też wiedzieć, czy i co robią nie tak, co należałoby usprawnić itp. Wizyta biegłego u przedsiębiorcy była ważna – ale teraz biegłemu nie wolno udzielić żadnych porad! Jest to absurd oznaczający, że od chwili wprowadzenia zapisu art. 56 ustawy, zawód ten w oczach przedsiębiorców przestał mieć merytoryczne znaczenie. A przecież dla zachowania niezależności wystarczyłoby wymienić usługi wtedy wyświadczone. No ale zwyciężył interes innych zawodów, więc nie pora lać łez na biegłymi, którym w nagrodę dodano obowiązków administracyjnych.
Od chwili likwidacji Krajowej Komisji Nadzoru, zawód biegłego rewidenta nie jest już wolnym zawodem; ma co prawda mnóstwo ważnych obowiązków, lecz uprawnień niewiele, a samorządności żadnej. W tym kontekście należałoby zapytać: kto się odważy sprzeciwić wynikom finansowym ogłoszonym przez popieranych politycznie czempionów? Po drugie: co i w jaki sposób mają poprawić owe przedłużone terminy karania/dokumentowania? Skoro żadnego uzasadnienia nie przedstawiono, podpowiedzmy: nie poprawią nic!.
Gdyby natomiast chodziło o podniesienie rangi audytu i jego wpływu na rzeczywistość gospodarczą, należałoby, wzorem krajów Unii Europejskiej doprecyzować następujące sprawy:
1) uznać, że sprawozdanie z badania zawiera wiążące dane dla wszystkich którzy się tym posługują – urzędów, sądów, inwestorów, właścicieli, chyba że wykaże się jego nieprawidłowości w toku kontroli, którą zaostrza PANA. Po co zatem zwiększone restrykcje wobec biegłych, kiedy nie zwiększamy/poszerzamy znaczenia audytu? Dziś w przeważającej większości audyt to niepotrzebny wydatek, niemal zło konieczne: by raport złożyć do KRS! Tak rozumują przedsiębiorcy!
2) objęcie audytem partii politycznych, w miejsce formalnego potwierdzania sporządzonych tabelek, że pieniądze wpłynęły na prawidłowe konto itp. Takie sprawdzania (bo przecież nie audyt) mogą robić urzędnicy np. Państwowej Komisji Wyborczej. Natomiast audyt partii winien obejmować ocenę jej działalności finansowej wraz z zasadnością ponoszonych wydatków na cele statutowe. Dotychczas nie podlegają one kontroli i wystarczy, że koszt urządzonej imprezy partia nazwie konwencją, by wszystkie związane z nią koszty jak zakup alkoholu, najem kwater, ochrona prywatnych osób, uważać za koszty statutowe. Jak uznać koncert Zenka na imprezie partyjnej za koszt statutowy? Partie mogłyby ponosić sobie te koszty, gdyby nie korzystały z pieniędzy publicznych! Dla porównania – przedsiębiorcom takich kosztów ponosić nie wolno, mimo, że finansują je z własnych środków. Jak długo mamy czekać na zlikwidowanie tego absurdu?
3) rozgraniczenie wydatków  na cele państwa oraz na cele partii. W tym zakresie nie różnimy się wiele od Korei Płn. Merytorycznie łatwo to zrobić, trzeba jedynie politycznej woli. Jak długo klasa polityczna ma pasożytować na państwie? W bogatej Norwegii nikomu do głowy nie przyjdzie, by jakiekolwiek wydatki partyjne czy osobiste realizować kosztem budżetu, bo to jest kradzież środków publicznych. U nas pazerność usprawiedliwia wszystko.
4) wszelkie nietrafione inwestycje, wieże, przekopy, porty, zapasy strategiczne itp muszą podlegać audytowi, czyli wycenie według wartości godziwej, a różnice odpisywane w straty. Jako składniki aktywów, czyli majątku narodowego, mogą być uznane tylko te, które w przyszłości przysporzą korzyści ekonomicznych. Jeśli jakaś wartość nie spełnia tego kryterium, nie może stanowić składnika majątku.
5) uściślenie wymogów audytorskich wobec spółek Skarbu Państwa, na równi z innymi podmiotami po to, by zapobiec budowaniu ” wydmuszek narodowych”. Dotyczy to również wydatków na finansowanie politycznych przedsięwzięć, niezwiązanych z działalnością gospodarczą tych podmiotów.
6) egzekwowanie wymogów sprawozdawczych firm inwestorskich, funduszy, spółek giełdowych, których majątek w pomad 90 proc. zależy od wyceny wszelkiego rodzaju papierów, często wbrew nazwie, bezwartościowych. Audyt tych podmiotów wymaga szczególnych rygorów wyceny!
7) Żadne wydatkowanie pieniędzy publicznych nie może pozostać bez kontroli, czyli standardowego audytu. Takie prawo w zasadzie jest, ale funkcjonuje wybiórczo.
8) uczestnictwo biegłych w procedurach upadłościowych. Każde sprawozdanie sporządzone na moment upadłości musi być poddane rewizji, by syndyk rozliczył się z majątku, który przejmuje. Nie może się on w procesie upadłości rozpływać. To w upadłościach mamy największy rozjazd między sprawozdawczością a rzeczywistością gospodarczą, sięgający czasem 100 proc., a procesy upadłości trwają wiele lat, po których rzadko kiedy zostaje cokolwiek do podziału wierzycielom. Dlaczego, nadzorując audyt, PANA tego nie dostrzega?
10) wzmocnienie roli prawa bilansowego w ewidencji gospodarczej oraz sprawozdawczości wszystkich podmiotów, w tym państwa. Dotychczas jest ono rozumiane jako niemal „lex imperfecta” (prawo pozbawione sankcji, niemożliwe do wyegzekwowania).
11) uczestnictwo biegłych w przygotowaniach zmian przepisów prawa gospodarczego i bilansowego na każdym etapie jego tworzenia. Czy najnowsze zmiany były z kimkolwiek  konsultowane? Dla skuteczności kontroli działalności gospodarczej, dostęp do informacji jest niezbędny, wręcz kluczowy, dlatego ograniczanie dostępu do informacji podmiotów zaufania publicznego, świadczy że działania władz zmierzają w kierunku przeciwnym niż deklaracje. Aby to stwierdzić, wystarczy dokładnie analizować bieżące nowele prawa.
Przypomnijmy też, że rząd zamierza znowelizować kodeks spółek handlowych, co ma rzekomo odpowiadać potrzebom polskich przedsiębiorców, ale nikt ich o to nie pytał! Ministerstwo Aktywów Państwowych przedstawia zmiany jako największą reformę kodeksu od 20 lat. Główne cele to wprowadzenie tzw. prawa holdingowego, wdrożenie przepisów o „grupie spółek”, zapewnienie spółce dominującej sprawnego zarządzania grupą oraz rzekome zwiększenie odpowiedzialności rad nadzorczych – jak wskazuje MAP. Ale zmiany te budzą wiele zastrzeżeń o charakterze fundamentalnym – także co do zgodności z Konstytucją, zasadami techniki prawodawczej, prawem unijnym, systemowej spójności i zgodności z podstawami prawa handlowego i prawa cywilnego, czyli prawa prywatnego, którego podstawową funkcją jest ochrona praw jednostki. Z decyzją powinna być zawsze związana odpowiedzialność, a tu proponuje się oderwanie tej zależności
Proponowane rozwiązania prowadzą do ograniczenia swobody przedsiębiorczości oraz swobody przepływu kapitału. Stwarzają możliwości drenażu majątku spółek zależnych przez spółki dominujące, które mogą łatwo uniknąć odpowiedzialności cywilnoprawnej. Obniżą próg ochronny dla spółek zależnych, ich wspólników/akcjonariuszy oraz wierzycieli tychże spółek. Już sama wielość zmian powoduje zamieszanie przez brak korelacji z pozostałymi przepisami kodeksu spółek handlowych. Ma to pozornie zwiększyć efektywność rad nadzorczych, ale chodzi tu raczej o uzasadnienie wysokich zarobków członków tych rad. Wiele rozwiązań zakłóca, a wręcz zaburza istniejący system nadzoru korporacyjnego, przerzucając obowiązki nadzorcze na zarząd spółki. Nie są one też zgodne z prawem unijnym ponieważ dla spółek z UE niektóre postanowienia będą nie do spełnienia. A największy problem to „przeregulowanie” przepisów i nadmierny formalizm, który w działalności gospodarczej już staje się udręką.
Pomijając fakt, że dotychczasowe ksh w zasadzie regulują wszystkie sprawy w sposób wystarczający oraz że owe zmiany nie były konsultowane ze środowiskiem biegłych rewidentów, podkreślmy, że po wprowadzeniu nowych przepisów spółki kapitałowe zaczną działać jak urzędy, a ludzie nie będą podejmowali inicjatyw, dopóki nie dostaną polecenia z góry. Nowela zakłada, że spółka dominująca będzie mogła żądać od spółki zależnej wykupienia udziałów mniejszościowych. Nowe przepisy ułatwiają pozbywanie się takich udziałowców. Wprowadza się też zwolnienie członków zarządu i rad nadzorczych z odpowiedzialności wobec spółki za daną czynność, jeżeli osoby te działały w sposób lojalny wobec spółki. Ma wzmocnić rolę spółek dominujących poprzez wprowadzenie szeregu uprawnień wobec spółek zależnych.
Proponowane zmiany zdaniem MAP mają ułatwić wiele procesów, które zachodzą dzisiaj w praktyce działania grup kapitałowych, za którymi rzekomo nie nadąża prawo. Ale te regulacje nie uwzględniają rzeczywistej i obowiązującej już praktyki zarządzania grupami spółek, gdzie z założenia członkowie zarządów i rad nadzorczych mają znać prawo. Nowe regulacje takiego założenia nie podtrzymują. Ma powstać wielotorowość w stosowaniu prawa, znaczna część problemów holdingowych będzie rozwiązywana przy pomocy instrumentów nie tylko prawa spółek i prawa cywilnego, ale też prawa administracyjnego i karnego, co może doprowadzić do dodatkowych problemów na niższych poziomach zarządzania grup. Problem przeregulowania i nadmiernego formalizmu, pozwoli szczeblom wyższym na znaczącą dowolność w sprawowaniu nadzoru przez rady nadzorcze spółek dominujących nad realizacją zadań przez spółki zależne.
Regulacje prawa holdingowego mają rzekomo zapewnić skuteczny nadzór nad instytucjami finansowymi, co będzie zależało od woli samych zainteresowanych – a to oznacza, że na wyższych szczeblach mogą one być wykorzystywane do ochrony interesów członków zarządów i rad nadzorczych, oraz przypisywania odpowiedzialności niższym szczeblom zarządzania grup spółek. Niezależnie od ostatecznej wersji proponowanych zmian, ich intencje są dość widoczne, choć w zamęcie wielosłowia nie zawsze łatwe do identyfikacji.

100 lat Najwyższej Izby Kontroli

Na różne sposoby celebrujemy w Polsce 100 lecie… no właśnie czego.

Oficjalnie świętujemy stulecie odzyskania przez Polskę niepodległości w 1918 r. Trudno jednak przejść do porządku dziennego nad znamienną wypowiedzią brytyjskiego historyka, prof. Adama Zamoyskiego, który w telewizyjnej „Debacie na 100 lecie niepodległości” (tvn24, 28.10.2018 r.) stwierdził: „Dla narodu o wiele ważniejszą sprawą niż niepodległość jest państwowość. Utrata państwowości jest bowiem dla narodu prawdziwą katastrofą.” Oczywiście tezę tą profesor przekonywająco uzasadnił na przykładzie Polski.
Dlaczego celebrujemy odzyskanie niepodległości a nie odzyskanie państwowości? Pytanie to jest niezwykle istotne, zwłaszcza dzisiaj, gdy państwowość polska drży w posadach i zwrot „państwo teoretyczne” nie blaknie z upływem lat, a wręcz przeciwnie. Dla postsolidarnościowych elit politycznych, niepodzielnie rządzących polskimi mediami od 1989 r. celebrowanie 100-lecia odzyskania państwowości jest ciężkostrawne, gdyż jedną z tez spajających te elity jest przekonanie, że w tym stuletnim okresie takie państwo jak Polska Rzeczpospolita Ludowa nie istniało. A okres Polski Ludowej to bagatela – 46 lat. Optyka taka jest krzywdząca dla wielu milionów Polaków, ale co nie mniej ważne, ograniczanie się do jednostkowych wydarzeń sprzed wieku, bez rzetelnej oceny całego stulecia polskiej państwowości jest niezasłużonym przez Polskę spłycaniem jej historii. Znamiennym przykładem jest tu Najwyższa Izba Kontroli, która, zgodnie z obowiązującym sznytem, obchodzi 100-lecie swojego „powołania”. Tymczasem jest to jedna z nielicznych instytucji państwowych, która przetrwała dramat II Wojny Światowej i dwie zmiany ustroju, nieprzerwanie prawie pełniąc swoją państwową i społeczną służbę. Warto więc na sprawę spojrzeć szerzej.
Najwyższa Izba Kontroli (pierwotnie Najwyższa Izba Kontroli Państwa), powołana została specjalnym dekretem Rady Ministrów w dniu 07. lutego 2019 r. ( trzy miesiące po objęciu władzy przez J. Piłsudskiego) i zatwierdzona przez Naczelnika Państwa cztery dni później. Ostatecznie status Izby określiła Konstytucja Marcowa z 1921 r., oraz będąca konsekwencją jej zapisów Ustawa o Kontroli Państwowej z czerwca tegoż roku. Wprawdzie w dokumentach tych uproszczono jej nazwę do „Najwyższa Izba Kontroli”, to jednak odjęcie słowa „Państwa” w żaden sposób nie zmieniło faktu, że ten organ kontroli powołano dla kontroli państwa. Art. 9 w rozdz. II Konstytucji Marcowej „Władza Ustawodawcza” głosi:
„ Do kontroli całej administracji państwowej pod względem finansowym, badania zamknięć rachunków państwa, przedstawiania corocznie Sejmowi wniosku o udzielenie lub odmówienie Rządowi absolutorium – jest powołana Najwyższa Izba Kontroli, oparta na zasadach kolegialności i niezależności sędziowskiej członków jej kolegium, usuwanych tylko uchwałą Sejmu, większością 3/5 głosujących… Prezes NIK zajmuje stanowisko równorzędne ministrowi, nie wchodzi jednak w skład Rady Ministrów, a jest za sprawowanie swojego urzędu odpowiedzialny bezpośrednio przez Sejmem”
Te trzy wymienione dokumenty: dekret Rady Ministrów, konstytucja i ustawa stworzyły niezwykle mocny i zdrowy fundament dla działalności polskiego najwyższego organu kontroli. Fundament okazał się tak mocny, że w swych pryncypiach, mimo tragedii II Wojny Światowej i dwóch zmian ustrojowych Polski przetrwał całe 100 lat. Konstytuując NIK polscy politycy rozwiązać musieli trzy zasadnicze kwestie: ustroju organu kontrolnego, jego kompetencji (zakres i kryteria kontroli) oraz relacji z władzą ustawodawczą i wykonawczą. Trzeba powiedzieć, że z zadania tego wywiązali się znakomicie, tworząc państwowy organ kontrolny na wskroś nowoczesny na tle ówczesnego świata. Ustrój NIK oparto na zasadzie kolegialności, nie ograniczonej wyłącznie do kolegium NIK, ale przenikającej cała strukturę instytucji i sędziowskiej niezależności. Wyraźnie określono rodzaje kontroli i ich kryteria, wśród których – co wówczas było rzadkością w organach kontrolnych innych państw – za główne uznano kryterium legalności. „Orzeczeniom NIK” nadano atrybut natychmiastowej wykonalności przez rząd, a samą Izbę podporządkowano Sejmowi. Umieszczenie zapisów o NIK w rozdziale „Władza Ustawodawcza” konstytucji marcowej oraz relacje NIK z Sejmem uplasowały Izbę jako organ legislatury.
Najwyższa Izba Kontroli funkcjonowała w Polsce właściwie nieprzerwanie przez 100 lat. Po klęsce wrześniowej NIK na emigracji działała w warunkach politycznych i prawnych mocno zmienionych sytuacją wojenną. Po zakończeniu wojny działalność ta była symboliczna, radykalnie ograniczona faktycznym brakiem podmiotów kontrolowanych, przedmiotu kontroli i tego, co obecnie nazywamy interesariuszami. Mówiąc krótko była bytem o charakterze polityczno–propagandowym. Utworzone w 1944 r. organy kontroli Rządu Lubelskiego, a następnie, po uchwaleniu Małej Konstytucji z lutego 1947 r. i ustawy o Kontroli Państwowej z maja 1949 r. Najwyższa Izba Kontroli nie tylko przejęły podstawowe zasady funkcjonowania przedwojennej Izby, ale również część z jej pracowników. W 1959 r. Najwyższa Izba Kontroli uznana została przez społeczność międzynarodową przez przyjęcie jej do INTOSAI – ogólnoświatowej organizacji zrzeszającej najwyższe państwowe organy kontrolne. W Polsce Ludowej NIK uzyskała dodatkowe kompetencje: prawo formułowania nie tylko wniosków pokontrolnych ale również personalnych, których realizacja była obowiązkowa.
Kolejną wielką zmianę przyniosła NIK ustawa z 1994 r., w której, podtrzymując wszystkie ustrojowe podstawy działania NIK ustanowione 100 lat temu, pozbawiono jednocześnie wnioskom NIK atrybutu bezwzględnej wykonalności. Było to niezbędna dla przeprowadzenia demokratycznych reform polskiego państwa, dla wyraźnego rozdzielenia władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej, a przez to dla dostosowania ustroju Polski do obowiązujących w Europie standardów nowoczesnej demokracji.
Powyższy, wielce skrócony rys historyczny pokazuje niezbicie, że 100 lat Najwyższej Izby Kontroli to 100 lat polskiego państwa.
Oczywiście przez cały ten czas zmieniał się zarówno zakres przedmiotowy jak i podmiotowy działania Izby, jej szczegółowe relacje z władzą wykonawczą i ustawodawczą. Izba, będąc prekursorem wielu rozwiązań ustrojowych w latach dwudziestych minionego wieku, rozpoczynała swoją działalność jako izba obrachunkowa. Po wojnie uzyskała kompetencje kontroli wykonania zadań, co stało się wkrótce międzynarodową normą dla najwyższych organów kontrolnych.
Szczególnej uwagi warta jest, działalność NIK w Polsce Ludowej, w latach 1947 – 1989. Tym bardziej, że wzmianki o tym okresie zapewne zabraknie podczas oficjalnych ceremonii jubileuszowych, planowanych na luty tego roku. Najwyższa Izba Kontroli była częścią władz publicznych Polski Ludowej – ze wszystkimi tego konsekwencjami. Ale przy tym swoją codzienną działalnością Izba zdobyła olbrzymi autorytet i szacunek w społeczeństwie. Stało się tak dlatego, że zdołała zachować swoją niezależność, etos kontrolera państwowego, była bezkompromisowa w ujawnianiu i tępieniu nieprawidłowości, była istotnym stymulatorem poprawy działalności administracji publicznej i gospodarki. Powszechnie w opinii publicznej NIK postrzegana była też jako realne, ważne i skuteczne narzędzie urzeczywistniania idei społecznej sprawiedliwości. To właśnie ten olbrzymi społeczny autorytet zadecydował o tym, że żaden z prezesów NIK po 1989 r., ani prof. Walerian Pańko, ani Lech Kaczyński nie dali się porwać szałowi czystek politycznych wśród pracowników NIK. Lech Kaczyński doskonale rozumiał państwowotwórczą rolę NIK i znaczenie zachowania ciągłości jej pracy dla dobra Polski. To on też przesłał w 1993 r. do Sejmu projekt nowej ustawy o NIK, która, po jej przyjęciu przez Parlament w 1994 r. otworzyła nową kartę Izby w demokratycznej Polsce. W ten sposób jedna z najważniejszych instytucji państwowych przeszła proces transformacji ustrojowej w sposób wzorcowy, nie tracąc nic ze swojego społecznego poparcia i zyskując nowe możliwości dalszego rozwoju.

Pod rządami nowej ustawy Izba adaptowała wszystkie najważniejsze międzynarodowe standardy kontroli finansowej i kontroli wykonania zadań, dopracowała się wielu własnych, unikalnych metodologii kontrolnych, wykształciła znakomite kadry inspektorów świetnie radzących sobie z bieżącymi wyzwaniami. Dzisiaj Najwyższa Izba Kontroli jest instytucją cieszącą się olbrzymim autorytetem za granicą. Świadectwami tego są wygrywane przez Izbę konkursy na pełnienie obowiązków zewnętrznego audytora wielu ważnych instytucji międzynarodowych, żeby wymienić tylko NATO, Europejskiej Organizacji Badań Jądrowych CERN w Szwajcarii, Zgromadzenia Parlamentarne Rady Europy w Strasburgu czy ostatnio OECD. NIK jest też wiodącym wśród państw – członków Unii Europejskiej partnerem Europejskiego Trybunału Obrachunkowego, podejmując z Trybunałem wspólne, ważne kontrole jak ostatnio ochrona powietrza przed zanieczyszczeniami. Współczesna NIK jest świetnym ambasadorem Polski w świecie. Można śmiało postawić tezę, że cieszy się większym uznaniem poza granicami Polski niż w kraju. Tutaj bowiem rzeczy nie miały i nie mają się dobrze.
Nie wchodząc w szczegóły, patrząc na ostatnie 23 lata działalności Najwyższej izby Kontroli stwierdzić trzeba, że jej piętą achillesową jest jej współpraca z parlamentem, a dokładnie to, że parlament nie potrafił wypracować skutecznych sposobów korzystania z pracy instytucji, którą Konstytucja powołała do tego, aby wspierała ona parlament w wykonywaniu jego obowiązków ustawodawczych i nadzorczych nad administracją publiczną. Jednym wielkim nieporozumieniem jest na przykład sejmowa Komisja d.s. Kontroli Państwowej, która tak naprawdę jest komisją do spraw NIK. Zamiast zajmować się systemowymi problemami kontroli w państwie, a jest ich niemało, zajmuje się „rozpatrywaniem” (co tu rozpatrywać?) informacji NIK o wynikach kontroli dajmy na to połowów śledzi, opieki przedszkolnej i leczenia chorób nowotworowych. Komisja Kontroli Państwowej pogłębiła w rzeczywistości izolację pomiędzy Sejmem a NIK w sprawach merytorycznych. Nie zdarzyło się również, aby przy składaniu Sejmowi ustawowych bądź na wniosek posłów informacji rząd był pytany o realizację wyników ewentualnych kontroli NIK w referowanym zakresie. Fatalna nowelizacja ustawy o NIK z grudnia 2010 r. jest najlepszym wyrazem braku zrozumienia Sejmu dla publicznej i państwowej misji Izby. Problemy z wykorzystaniem pracy NIK nie dotyczą tylko relacji parlament – rząd. Do nielicznych przypadków należy na przykład zaliczyć te, kiedy prezydent miasta nakazuje swoim służbom analizowanie wyników kontroli w innych samorządach, aby z nich wyciągnąć wnioski dla siebie.
To tylko sygnalnie niektóre problemy w zarysie. Podobnych tematów jest wiele i powinny one stać się przedmiotem publicznej dyskusji z dwóch powodów. Pierwszy to ten, że zbliża się czas, kiedy zdominowany przez PiS parlament wybierze nowego Prezesa NIK. Tymczasem nad Izbą zawisło złowrogie milczenie. Od dojścia PiS do władzy nie pojawiła się z żadna deklaracja żadnego jego polityka o poszanowaniu przez to ugrupowanie podstawowych w odniesieniu do NIK międzynarodowych standardów właściwych najwyższym organom kontroli, to jest niezależności i niezawisłości. W połączeniu z zarzutami stawianymi w Sejmie NIK stosowania w ocenach „nadmiernego rygoryzmu prawnego” (bynajmniej nie przez posłów PIS), z deklaracją PiS z początku kadencji, że „prawo nie jest najważniejsze, najważniejsza jest wola ludu”, determinacją obecnej władzy w upolitycznianiu wymiaru sprawiedliwości, administracji i gospodarki, obawy o przyszłość NIK, a zwłaszcza o jej niezależność są w pełni uzasadnione. Doświadczenia ostatnich lat każą sądzić, że PiS wyciśnie wszystkie soki z konstytucyjnego zapisu, mówiącego, że „NIK podlega Sejmowi” nie zważając na to, że zakres i charakter tej podległości są określone w ustawach, oraz na to, że prócz „podległości” NIK jest też od Sejmu w wielu kwestiach niezależna. Ta niezależność, będąca jednym z warunków jej obiektywizmu, powinna być przez Sejm szczególnie chroniona.
Powód drugi to ten, że obiektywnie i dynamicznie zmienia się rzeczywistość polskiej administracji publicznej i gospodarki, naturalne otoczenie NIK. Może więc warto w dyskusjach nad przyszłością tej instytucji wrócić myślami do twórców Najwyższej Izby Kontroli Państwa i w ich podejściu znaleźć inspirację do dalszego doskonalenia Izby. Tymczasem, z okazji 100-lecia Najwyższej Izby Kontroli należą się tej instytucji, jej byłym i obecnym inspektorom szczere podziękowania za stuletnią, rzetelną służbę państwu polskiemu i Polakom. Życzyć na przyszłość należy Izbie jednego: mądrych, odpowiedzialnych za państwo parlamentarzystów.

Tekst ukazał się na blogu „Jacka Uczkiewicza wołania na puszczy”.