Budynki pod niespecjalnym nadzorem

Jakoś to będzie – tak chyba brzmi najważniejsza maksyma przyświecająca służbom, nadzorującym prawidłowość prowadzenia inwestycji budowlanych w naszym kraju.

Inspektoraty nadzoru budowlanego nie prowadzą skutecznie działań kontrolnych i egzekucyjnych. „Brakowało mechanizmów pozwalających na wykrywanie samowoli budowlanych” – stwierdza Najwyższa Izba Kontroli, która zbadała jak inspekcja budowlana działała w latach 2015 – 2018.
Ta opinia w ogóle poddaje w wątpliwość sens funkcjonowania takiej instytucji jak nadzór budowlany – no bo skoro brak mechanizmów umożliwiających wykrywanie samowoli budowlanej, to jak można cokolwiek nadzorować?

Późno albo wcale

„W żadnym ze skontrolowanych inspektoratów nie stworzono systemu, który pozwalałby na zapobieganie powstawaniu samowoli budowlanych, ich wykrywanie oraz sprawne podejmowanie odpowiednich działań” – konkretyzuje NIK. Wynika z tego, że inspektoraty nadzoru budowlanego są instytucjami, których istnienie jest zbędne.
Nadzór budowlany czasami jednak dowiaduje się o nielegalnych budowach. Dzieje się to głównie za sprawą ludzi, którym jakaś nielegalna budowa utrudnia życie – zabiera słońce, uniemożliwia dojazd czy przejście, smrodzi, ogranicza dostęp do jeziora. Zwłaszcza to ostatnie zjawisko jest w Polsce skandalem. W cywilizowanym świecie standardem jest bowiem zostawianie szerokiego na kilka metrów, wolnego pasa wokół wewnętrznych akwenów. U nas – wręcz przeciwnie.
Swoje działania nadzór budowlany podejmuje najczęściej w odpowiedzi na spływające do inspektoratów skargi, albo w ramach akcji sezonowych, gdzie bada się np. obiekty wypoczynkowe dla dzieci przed feriami letnimi czy zimowymi. Niby tworzy się na ogół plany kontroli budowlanych, ale z reguły tylko po to, by pokazywać je w sprawozdawczości. Na przykład, w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Warszawie kontrole planowe stanowiły zaledwie 1 procent wszystkich przeprowadzonych.
Ci, którym doskwiera samowola budowlana, zwykle w końcu doprowadzają do wszczęcia jakichś działań w sprawie nielegalnych obiektów. Tyle, że wtedy poczynania nadzoru budowlanego często bywają formalne, podejmowane wyłącznie po to, żeby pokazać, iż coś się robi – i uzasadnić w ten sposób sens swego funkcjonowania.
„Postępowania kontrolne lub egzekucyjne wszczynane były z opóźnieniem albo wcale” – podkreśla NIK. Kontrolerzy nieco usprawiedliwiają jednak bierność urzędników i nie tłumaczą jej lenistwem, łapownictwem lub tym, że ludzie dopuszczający się samowoli często związani są z rozmaitymi lokalnymi kacykami władzy. „Nieskuteczność działań organów nadzoru budowlanego wynikała m.in. ze złej sytuacji finansowej i dużej rotacji kadr w inspektoratach nadzoru budowlanego” – zauważa NIK.
Powiązania z lokalnymi kacykami nie są jednak sprawą marginalną. Jak zbadała Izba, powiatowe inspektoraty budowlane są uzależnione od samorządu powiatowego finansowo, ale i lokalowo. Mogą nieodpłatnie korzystać z pomieszczeń udostępnianych przez miejscowe władze, oraz z innej pomocy zapewniającej ich bieżące funkcjonowanie.
NIK zwraca więc uwagę na ryzyko konfliktu interesu, szczególnie w miastach na prawach powiatu. Dotyczy to sytuacji kiedy prezydenci tych miast, którzy podlegają nadzorowi i kontroli Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego (jako zarządcy nieruchomości bądź inwestorzy) wykonują zadania starosty, będąc w ten sposób poniekąd jednostkami nadrzędnymi wobec inspekcji budowlanej. Zgodnie z przepisami prawa budowlanego, starosta ma bowiem wpływ na powołanie i odwołanie powiatowego inspektora nadzoru budowlanego.
Zrozumiałe więc, że w takich sytuacjach inspektorzy mogą łagodniej traktować rozmaite samowolki budowlane dokonywane przez przedstawicieli lokalnych władz oraz ich różnych kumpli i pociotków.

Niech się inni śpieszą

Zdecydowana większość inspektoratów budowlanych narusza przepisy dotyczące reagowania na skargi w sprawach samowoli budowlanej. Takie działania jak kontrola czy choćby weryfikacja informacji o nieprawidłowościach są niekiedy podejmowane dopiero po 1,5 roku od wpływu zawiadomień do inspektoratów. Zdarza się też, że inspektoraty w ogóle nie reagowały na złożone skargi. Tak było m.in. w Zakopanem, polskim zagłębiu samowoli budowlanej. Tamtejszy Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego nie zrobił nic w odpowiedzi na 10 z 40 objętych kontrolą skarg (z których 8 dotyczyło samowoli budowlanej). Niektóre ze skarg, wobec których zakopiański inspektorat nie podjął żadnych działań pochodziły z 2015 i 2016 r.
Zrozumiałe oczywiście, że góralom trudno kontrolować swoich, bo można się narazić na nieprzyjemności. To w jakiś sposób tłumaczy wysoką fluktuację kadr w zakopiańskim inspektoracie budowlanym, gdzie w 2017 r. z pracy odeszli wszyscy pracownicy merytoryczni, poza kierownictwem inspektoratu.
Przykładem radosnej samowoli budowlanej w Zakopanem może być potężny pięciopiętrowy budynek, porażającej urody, zbudowany ponad piętnaście lat temu. W maju 2004 r. PINB Zakopane ustalił, że został on wzniesiony bez pozwolenia na budowę. Rozbiórkę budynku inspektor nakazał w styczniu 2005 r. Zaczęły się odwołania i procesy. Młyny sprawiedliwości są w Polsce niespieszne, toteż dopiero w styczniu 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podtrzymał nakaz rozbiórki budynku.
Był on nie tylko postawiony nielegalnie. NIK zleciła Straży Pożarnej w Zakopanem kontrolę tego gmaszyska, która wykazała szereg nieprawidłowości, takich jak za mała szerokość dróg ewakuacyjnych, brak w pokojach drzwi o odpowiedniej klasie odporności przeciwpożarowej, brak systemu sygnalizacji pożaru połączonego z monitoringiem zakopiańskiej Komendy Straży Pożarnej.
Powiatowy inspektor budowlany w Zakopanem nie spieszył się z wykonaniem decyzji o rozbiórce. Wreszcie, w listopadzie 2018 r. skierował do inwestora upomnienie o obowiązku rozebrania obiektu. Pomimo prawomocnego nakazu rozbiórki budynek funkcjonuje w najlepsze i jest w nim prowadzony wynajem pokoi. Gmach nie ma pozwolenia na użytkowanie, co bynajmniej nikomu nie przeszkadza.
Budowla w Zakopanem nie ustanowiła jednak długości rekordu samowoli budowlanej. Ten należy zapewne do nieruchomości położonej przy ul. Centralnej w Krakowie. Tzw. „Istotne odstępstwa od pozwolenia na budowę” tego obiektu stwierdzono już w 1998 r. Dwukrotnie wydawano w tej sprawie nakazy rozbiórki, które były następnie uchylane. Sprawa wciąż jest w toku, czyli trwa od ponad 20 lat. Budynek wprawdzie nie został rozebrany, ale nie został też dotychczas w pełni ukończony i oddany do użytku.
W ogromnej większości inspektoratów budowlanych NIK wykazała nieprawidłowości dotyczące postępowań egzekucyjnych. Wszczynano i prowadzono je ze zwłoką, a bywało, że w ogóle nie podejmowano działań zmierzających do wyegzekwowania obowiązków nałożonych na inwestorów czy właścicieli budynków. Na przykład PINB Drawsko Pomorskie nie wszczął egzekucji w żadnym z 15 przypadków, które tego wymagały.
Najdłuższe okresy bezczynności stwierdzono na etapie, w którym inspektoraty budowlane miały sprawdzać wykonanie obowiązków nałożonych na zobowiązanych, takich jak nakaz rozbiórki czy wstrzymanie robót. To zrozumiałe, bo w podobny sposób funkcjonuje całe nasze państwo: wydawane są jakieś decyzje, po czym nikt nie sprawdza czy się je wykonuje – więc się ich nie wykonuje.
I tak, w PINB Szczecin w jednej ze spraw nie podjęto żadnych działań, pomimo że od wydania odpowiedniej decyzji upłynęło ponad 3,5 roku. To jeszcze nic. W PINB Kozienice jedna z decyzji nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego stała się wykonalna w marcu 2009 r. Po upływie ponad roku od tego czasu do kozienickiego PINB trafiła informacja, że nakaz rozbiórki nie został wykonany. Nie przejęto się tym nadmiernie. Przez kolejne niemal siedem lat PINB Kozienice nie podjął w tej sprawie żadnych działań.
Dopiero w styczniu 2017 r. zawiadomiono zobowiązanego o terminie oględzin, mających sprawdzić czy rozebrał to co miał rozebrać. Oczywiście nie rozebrał, więc decyzja o rozbiórce pozostała niewykonana do czasu zakończenia kontroli NIK – a najprawdopodobniej i do dziś.

Zdążyć przed powodzią

Kontrola NIK wykazała też bezczynność w postępowaniach dotyczących stanu technicznego różnych obiektów. Najbardziej rażący przykład dotyczy PINB Zakopane, do którego w lutym 2009 r. wpłynęła informacja o problemach technicznych budynku, zagrażających lokatorom . PINB przeprowadził badanie obiektu dopiero w sierpniu 2015 r., czyli po upływie 6,5 roku. Szczęśliwie nic nikomu nie spadło na głowę.
Podobnie dzieje się nie tylko z budynkami, lecz i z prowadzeniem spraw związanych ze stanem wałów przeciwpowodziowych. Na przykład Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego Szczecin, po przeprowadzonej kontroli wału przeciwpowodziowego stwierdził, że sposób przebudowy tego wału może stwarzać zagrożenie ludzi i mienia w razie wystąpienia powodzi. WINB wydał zatem postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych (w kwietniu 2016 r.). Z uwagi na wyrwy w wale i zagrożenie powodzią, nadano tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Szczeciński WINB nie śpieszył się jednak ze sprawdzeniem, czy postanowienie rzeczywiście wykonano – i skontrolował to dopiero w lipcu 2017 r. Oczywiście inwestor nie spełnił obowiązków, jakie na niego nałożono, ale po miesiącu udało się wymusić ich wykonanie – czyli 16 miesięcy od doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Przyroda okazała się przychylna i w tym czasie nie wystąpiły wysokie stany wód.
Upiekło się też mieszkańcom podwarszawskiego Konstancina i innych miejscowości nad rzeką Jeziorką. Na początku grudnia 2015 r. , w wyniku okresowej kontroli stanu technicznego wału przeciwpowodziowego na Jeziorce, okazało się, że może on stwarzać zagrożenie. WINB w Warszawie nakazał zarządcy obiektu usunięcie nieprawidłowości w maju 2017 r., a więc po 1,5 roku od chwili, kiedy dowiedział się o złym stanie wału. Nieprawidłowości występują również w bardzo ważnych kontrolach, wpisanych w zakres ustawowych obowiązków inspektorów. Na przykład w PINB Goleniów w 32 sprawach na 40 udzielono pozwolenia na użytkowanie obiektów, mimo iż nie dostarczyli dokumentów badań potwierdzających bezpieczeństwo instalacji elektrycznej, gazowej lub kominowej. Inspektor powiatowy nawet nie wezwał inwestorów do ich uzupełnienia.
Wojewódzcy i powiatowi inspektorzy budowlani, w odpowiedzi na zarzuty bezczynności, chętnie wskazują, że skuteczność egzekwowania decyzji o przeprowadzeniu rozbiórki mogłoby poprawić wykonanie zastępcze. Polega ono na tym, że rozbiórka danego obiektu przeprowadzana jest przez organ nadzoru budowlanego, który w tym celu wybiera w drodze przetargu wykonawcę rozbiórki.
Te sugestie inspektorów budowlanych stanowią zwykłe wykręty. Przetargi trwają u nas latami, często są unieważniane, ich zorganizowanie wymaga wiele zachodu, wszystko to kosztuje. Gdyby zdecydować się powszechniej na korzystanie z wykonania zastępczego, to nadzór budowlany w Polsce stałby się już absolutną fikcją. Zresztą, dziś nikt przecież nie zabrania nadzorowi budowlanemu przeprowadzania rozbiórek w drodze wykonania zastępczego. Sposób ten jest jednak stosowany zaledwie w ok. 1,5 proc. wszystkich rozbiórek dokonywanych w skali kraju. Ostateczna konkluzja NIK brzmi więc ponuro: „Nadzór jest bezsilny wobec samowoli budowlanych”.