Drogi i autostrady budowaliśmy zgodnie z tradycyjną polską zasadą „jakoś to będzie”. Przede wszystkim, nie zgadzała się kasa, czyli koszty i przychody.
W latach 2011 – 2016 Skarb Państwa wypłacił podwykonawcom i kontrahentom przedsiębiorstw budujących drogi i autostrady, ponad 1,3 mld zł z tytułu niespłaconych, zaległych należności. Około 400 milionów złotych nie udało się od nikogo odzyskać. To strata poniesiona przez wszystkich obywateli.
Te pieniądze – ponad 1,3 mld zł – powinny zapłacić swoim partnerom gospodarczym firmy, które wygrały przetargi na budowę autostrad i dróg w Polsce, ale nie uczyniły tego.
Stało się tak, ponieważ umowy zawierane przez państwową Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad z generalnymi wykonawcami niedostatecznie zabezpieczały interes Skarbu Państwa. Brakowało w nich między innymi monitoringu płatności, koniecznego po to, aby na bieżąco wiedzieć, czy wykonawcy płacą podwykonawcom i kontrahentom.
Dodatkowo, okazało się, że tak zwana specustawa drogowa, która miała pomóc w ratowaniu branży budowlano-drogowej przed upadłościami, nie została przez szefów Generalną Dyrekcję właściwie zrealizowana. Części firm obniżono, albo w ogóle nie wypłacono przysługujących im należności.
Gdy nadszedł wzrost cen
W latach 2004-2016 z Krajowego Funduszu Drogowego i budżetu Państwa na drogi wydano 177,1 mld zł. Budowa dróg znacznie przyspieszyła w latach 2008-2012. Jednak prawdziwe apogeum wydatków i prowadzonych prac odnotowano dopiero w 2011 r. i 2012 r.
Wynikało to głównie z wielkości środków z budżetu Unii Europejskiej przeznaczonych na drogi krajowe oraz wypełnienia zobowiązań związanych z organizacją Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej w 2012 r. Pomimo tak dużego wzrostu nakładów na zadania drogowe, w 2011 roku zaczęły uwidaczniać się problemy branży budowlanej.
Kumulacja inwestycji budowlanych na drogach spowodowała wzrost cen materiałów. Na przykład ceny asfaltu w 2011 r. wzrosły aż o ponad 26 proc., paliwa o 17 proc., cementu o 6,5 proc., a stali o blisko 8 proc.
Według urzędowego raportu z 2012 r. o sytuacji w drogownictwie, prefabrykowana stal zbrojeniowa kosztowała pod koniec 2009 r. ok. 1600zł/t, a w 2012 r. 2500zł/t.
Oznacza to tyle, że jeśli na 20 km odcinku autostrady zaplanowano wybudowanie kilkunastu obiektów inżynierskich i zużycie 20 000 ton stali, to dodatkowy koszt związany z ich wybudowaniem mógł wynieść aż 18 mln zł. netto.
Firmom z branży budowlanej niewątpliwie trudno było przewidzieć tak duży wzrost kosztów. Inna sprawa, że niespecjalnie przejmowały się cenami, bo chciały wygrywać przetargi oferując jak najniższą cenę, na zasadzie „jakoś to będzie, najwyżej podpisze się aneks zwiększający nasze przychody”.
To pieniądze publiczne, a nie nasze
Najwyższa Izba Kontroli zauważa, że zastosowane przez urzędników GDDKIA mechanizmy oceny potencjału podmiotów, które są niezbędne do prawidłowego wyboru wykonawców i realizowania inwestycji, nie eliminowały tych firm, które nie posiadały niezbędnego doświadczenia w samodzielnych projektach, ani zaplecza technicznego. A także i tych, które do tej pory nie realizowały inwestycji w Polsce (i nie znały specyfiki naszego rynku, polegającej na tym, że praktycznie wszystko może się zdarzyć).
Ponadto w postępowaniach przetargowych prowadzonych przez GDDKiA głównym kryterium wyboru wykonawcy była, co oczywiste cena. W przypadku braku prawidłowej weryfikacji składanych ofert (a właśnie jej brakowało), spowodowało to, że przetargi wygrywali wykonawcy składający bardzo niskie, czasami wręcz nierealne oferty cenowe. Zdarzało się, że przedsiębiorcy byli skłonni zrealizować inwestycje drogowe poniżej 50 proc. początkowej wartości kontraktu.
W tej sytuacji, po podwyżce cen materiałów budowlanych, część umów absolutnie nie pozwalała na osiągnięcie odpowiedniej stopy zwrotu i realizowana była poniżej progu rentowności. Tymczasem w wielu umowach nie było klauzul waloryzacyjnych, które pozwalałyby na skorygowanie ich w razie zmiany sytuacji na rynku, związanej z podwyżkami cen.
Część wykonawców zaczęła mieć problemy z płynnością finansową, co wiązało się również z opóźnieniami w wykonywanych przez nich płatnościach na rzecz ich podwykonawców i innych kontrahentów. Na przykład, dostawcy materiałów budowlanych w ostatnim miesiącu 2011 r. nie otrzymali w terminie blisko połowy swoich należności. Powodowało to opóźnienia w realizacji inwestycji drogowych, cześć budów stanęła.
Odbiło się to oczywiście na kondycji całej branży. Przez trzy kwartały 2012 r ogłoszono łącznie upadłość 233 firm budowlanych. Było to o 80 proc. więcej niż w poprzednim roku i aż czterokrotnie więcej, niż w tym samym okresie w 2008 r., kiedy zaczął się globalny kryzys. Tylko w październiku 2012 r. upadłości ogłosiły 33 firmy.
Ostatecznie Monitor Sądowy i Gospodarczy podał, że w 2012 roku upadło 941 firm. Przedsiębiorstwa budowlane w tej liczbie stanowiły ponad 25 proc.
Wykonawcy nie płacili
Problem w tym, że niezapłacone należności, chociaż częściowo, ktoś jednak zapłacić musiał. Tym kimś okazaliśmy się my wszyscy.
W związku bowiem z nałożonymi na inwestorów obowiązkami, przewidzianymi przez przepisy Kodeksu Cywilnego, GDDKiA w ramach tzw. solidarnej odpowiedzialności zobligowana była do spłaty nieuregulowanych przez głównych wykonawców (z którymi miała podpisane umowy), zobowiązań wobec podwykonawców robót budowlanych. Odpowiedzialność solidarna polegała w tym przypadku na tym, że jeśli generalni wykonawcy nie płacili swoim podwykonawcom i kontrahentom, to w tym obowiązku musiała ich zastąpić GDDKiA, czyli państwo, czyli my.
Generalni wykonawcy nie płacili zaś, bo nie mieli pieniędzy na pokrywanie zwiększonych kosztów inwestycji, a nawet jeśli je mieli, to nie zamierzali ograniczać swoich zysków. Wiedzieli bowiem, że zgodnie z prawem, ich zobowiązania zapłaci GDDKiA, która ewentualne potem przez długie lata, będzie od nich próbowała odzyskać wypłacone przez siebie pieniądze.
Ponadto, żeby dodatkowo wzmocnić ochronę usługodawców i dostawców, przygotowano wspomnianą specustawę, która weszła w życie w sierpniu 2012 r. Jej celem było umożliwienie spłacenia roszczeń wszystkich przedsiębiorców, będących kontrahentami tych wykonawców, z którymi GDDKiA miała podpisane kontrakty.
Pieniądze miały być wypłacane ze środków Krajowego Funduszu Drogowego, przy jednoczesnym przyjęciu przez Skarb Państwa ryzyka związanego z odzyskaniem wypłaconych środków od wykonawców. To ryzyko, to właśnie żmudne i na ogół bezskuteczne starania w sądach o odzyskanie uiszczonych należności.
Solidarnie – czyli ktoś płaci za nas
Z tytułu tej solidarnej odpowiedzialności wypłacono podwykonawcom właśnie około ok. 1,13 mld zł (odzyskano ponad 90 proc.), a na podstawie specustawy, do połowy 2017 r. około 0,3 mld zł (odzyskano na razie 29 proc.).
W sumie, daje to razem około 400 mln złotych, których nie udało się do tej pory odzyskać.
Najprawdopodobniej to już się wcale nie uda. Ustalenia kontroli wskazują bowiem, że w przypadku pięciu kontraktów o największej kwocie, w odniesieniu do przynajmniej trzech istnieje ryzyko braku możliwości ich skutecznego dochodzenia (chodzi łącznie o ponad 200 mln zł). Podobnie jest i z wieloma kontraktami o mniejszych wartościach.
I właśnie dlatego NIK sformułowała ocenę, że umowy zawierane przez GDDKiA z wykonawcami realizującymi inwestycje drogowe, niedostatecznie zabezpieczały interes Skarbu Państwa i podwykonawców.
Biznesowa siła przekonywania
Izba uważa, iż świadomość istnienia ryzyka, związanego z ewentualnym brakiem regulowania płatności na rzecz podwykonawców, powinna powodować umieszczenie dodatkowych zabezpieczeń, mających na celu zmniejszenie ryzyka związanego z uruchomieniem procedury solidarnej odpowiedzialności.
Jednak tego nie robiono, niewykluczone że w wyniku odpowiedniego „przekonywania” urzędników GDDKiA przez przedstawicieli firm, stających do przetargów na budowę dróg i autostrad.
Przede wszystkim umowy nie dawały GDDKiA wspomnianych uprawnień, do sprawowania monitoringu rzetelności dokonywania przez wykonawców płatności na rzecz podwykonawców. Najczęściej Generalna Dyrekcja dowiadywała się o zatorach płatniczych dopiero w momencie zgłoszenia tego faktu przez samego podwykonawcę. Ten natomiast często zgłaszał się do państwowego inwestora o wypłatę z tytuły solidarnej odpowiedzialności dopiero w sytuacji, gdy wykonawca całkowicie przestawał mu płacić, a zaległe należności opiewały na kwoty, których nieotrzymanie oznaczałoby dla podwykonawców upadłość.
Formalnie wszystko to było zgodne z prawem, bo obowiązujące przepisy nie nakazywały wprowadzenia obowiązku monitorowania płatności. Był jednak jeszcze zdrowy rozsądek i troska o grosz publiczny, co w połączeniu z analizą sytuacji na rynku budowlanym, powinno zmienić podejście stosowane przez GDDKiA przy zawieraniu kontraktów z wykonawcami. Niestety, nie zmieniło, co trwało przez wiele lat. Ustalenia kontroli wskazują bowiem, że już w 2008 r. GDDKiA wiedziała o przypadkach składania przez podwykonawców robót, wezwań do zapłaty z tytułu solidarnej odpowiedzialności. Uznano jednak, że jakoś to będzie.
Może grozić nam powtórka
Umowy podpisywane przez GDDKiA nie zawierały również zapisów pozwalających na prawidłową identyfikację podmiotów realizujących prace w ramach zamówienia publicznego. W rezultacie, gdy nie zapłacono pieniędzy, trudno było ustalić, od kogo państwo ma je odzyskiwać.
W umowach zawieranych do połowy 2013 r. nie zobowiązywano inżyniera kontraktu (to fachowiec który sprawował ogólny nadzór na placu budowy), do identyfikowania podwykonawców i raportowania o przypadkach realizacji robót przez niezgłoszone podmioty.
W ocenie NIK, pomimo że przepisy prawa nie nakładały na GDDKiA obowiązku umieszczania tego rodzaju zapisów w kontraktach, to z punktu widzenia dbałości o prawidłowość wydatkowania środków publicznych, byłoby to działaniem pożądanym. Zostało to zmienione dopiero wraz z wprowadzeniem nowych przepisów prawa zamówień publicznych w 2013r.
NIK zauważa, że trudna sytuacja na rynku budowlanym z lat 2010 – 2012 r., gdy wiele firm borykało się z problemami finansowymi, a część wręcz upadło, może się obecnie powtórzyć. Na rynku znowu wystąpiły bowiem pierwsze symptomy kryzysu takie jak: kumulacja inwestycji budowlanych, wywołana koniecznością wykorzystania środków z UE przeznaczonych na inwestycje drogowe, wzrost cen na materiały budowlane i usług oraz dodatkowo, brak ludzi do pracy.
