Od sześciu lat Polska realizuje najbardziej ambitny program drogowy w swojej historii. Ale oczywiście realizuje go z opóźnieniem, bardzo drogo i po bałaganiarsku.
W ramach Programu Budowy Dróg Krajowych na lata 2011-2015 oddano do ruchu w sumie 1826,6 km dróg; w tym 706,7 km autostrad, 835,1 km dróg ekspresowych oraz 284,8 km obwodnic i odcinków przebudowanych lub wzmocnionych.
To niemało – i tak też widzi to Najwyższa Izba Kontroli, która stwierdziła, że zwłaszcza w dwóch pierwszych latach realizowania programu, czyli w okresie 2011-2012, oddana do użytku infrastruktura autostrad, dróg ekspresowych i dróg szybkiego ruchu, a także poniesione nakłady, były do tej pory najwyższe w historii kraju. Miało to oczywiście ścisły związek z piłkarskimi mistrzostwami Europy w 2012 r.
Już po zawodach
W 2013 r. nastąpił istotny spadek wydatków na drogi krajowe, na co wpływ miał nie tylko fakt, że już było po zawodach, lecz również i brak pieniędzy. Kończyła się bowiem perspektywa finansowa Unii Europejskiej na lata 2007-2013.
W poszczególnych latach realizacji programu na lata 2011-2015, oddano do ruchu następującą liczbę kilometrów dróg krajowych: w 2011 r. – 403,8 km, w 2012 r. – 711,8 km, w 2013 r. – 356,9 km, w 2014 r. – 331,7 km, a w 2015 r. (do 31 sierpnia) – tylko 22,4 km.
NIK ocenia więc, że mimo dobrych wyników dwóch pierwszych lat realizacji programu, zaplanowane w jego ramach efekty nie zostały w całości osiągnięte.
Zabrakło zwłaszcza doprowadzenia do ciągłości budowanej sieci drogowej oraz zapewnienia jej pełnej funkcjonalności. Nie oddano do ruchu zakładanej liczby kilometrów nowych autostrad, dróg ekspresowych i obwodnic, nie powstały zaplanowane długości dróg wzmocnionych i przebudowanych.
W wyniku niewłaściwego przygotowania programu, znaczna liczba ważnych projektów drogowych znajdowała się w 2015 r. nadal tylko w fazie planowania. Priorytetem przewidzianym na lata 2011-2015 było ukończenie wszystkich kluczowych odcinków autostrad, ujętych we wcześniejszym programie budowy dróg na lata 2008-2012, a także zakończenie dostosowywania głównych szlaków tranzytowych do obciążeń 11,5 tony na oś. Jednak i tego nie zrealizowano w całości.
Większość inwestycji znajdowała się więc na różnym etapie zaawansowania, część zaledwie w fazie przygotowania czy procedur przetargowych, a inne po prostu rozgrzebane i cały czas w realizacji.
O jedną czwartą za mało
Kontrola wykazała także niepełne wykonywanie planów wydatków finansowych. W ramach Programu Budowy Dróg Krajowych na lata 2011-2015 na realizację zaplanowanych zadań inwestycyjnych przeznaczono 82,8 mld zł. Z kwoty tej nie wydano aż 20,7 mld zł, czyli jednej czwartej!.
Oszczędności są oczywiście rzeczą cenną, ale nie zostały one spowodowane żadną przemyślaną obniżką kosztów, która sprawiłaby, że budowa dróg w Polsce przestałaby należeć do najdroższych na świecie, lecz po prostu zmniejszeniem zakresu prac. Spowodowało to oczywiście niepełne wykonanie programu i nieosiągnięcie zakładanej długości nowych autostrad, dróg ekspresowych i obwodnic oddanych od ruchu oraz dróg wzmocnionych i przebudowanych.
Tak zwany cały ciąg autostradowy uzyskano jedynie przy budowie autostrady A4. Jest to najdłuższa autostrada w Polsce, o długości 672,75 km, prowadząca z zachodu na wschód przez południową Polskę. Należy do III Europejskiego Korytarza Transportowego, na terenie naszego kraju przebiega od granicy z Niemcami koło Zgorzelca do przejścia granicznego na Ukrainę, państwa organizującego wraz z Polską mistrzostwa Europy w 2012 r.
Z tych wszystkich względów budowa autostrady A4 miała absolutny priorytet w programie, a i tak jej ostatni odcinek przekazano do użytku dopiero w czerwcu 2016 r.). Natomiast w przypadku dróg ekspresowych osiągnięto pełne połączenia pomiędzy ośrodkami miejskimi jedynie w przypadku dwóch dróg, czyli S3 pomiędzy Szczecinem a Nową Solą oraz S8 pomiędzy Wrocławiem a miejscowością Walichnowy (węzeł Łódź).
Rodzimy bałagan
Aż 103 zadania inwestycyjne w ramach programu, o wartości ponad 48 mld zł (co stanowi 79,2 proc. wszystkich zaplanowanych zadań), wykonano z opóźnieniem w stosunku do terminów zapisanych w umowach z wykonawcami. Średni okres wydłużenia prac wyniósł 200 dni.
Dla przykładu, powyżej jednego roku wydłużono realizację 14 inwestycji. Rekord pobiła budowa obwodnicy Żyrardowa, czyli droga krajowa nr 50, o długości 14,8 km. Jej budowa została opóźniona o 1167 dni.
NIK oceniła, że założony w programie zakres rzeczowy prac – zarówno budowa nowych odcinków dróg krajowych, jak też wzmocnienie i przebudowa istniejących – był zbyt szeroki w stosunku do naszych możliwości realizacyjnych. „Nie dostosowano planowanego zakresu rzeczowego do możliwości finansowych” – stwierdziła Izba.
Problemem, związanym z tradycyjną polską indolencją organizacyjną, było niewłaściwe planowanie inwestycji drogowych objętych programem. Brakowało także stabilnych reguł określania kolejności wykonania poszczególnych zadań.
Panujący bałagan sprawił, że w programie na lata 2011-2015 zaplanowano 62 przedsięwzięcia drogowe bez zabezpieczenia finansowania, mimo że wcześniej wydano na nie prawie 400 mln zł w latach 2008-2012. Dla 41 zadań inwestycyjnych nie przewidziano zaś terminów realizacji.
Wykonawcy byli słabo przygotowani do realizacji inwestycji, na przykład do wykonania prac geologicznych. Powodowało to konieczność przeprowadzania wielu robót dodatkowych, co z kolei powodowało opóźnienia i podnosiło koszty (zwłaszcza wynagrodzeń dla wykonawców, którymi hojnie szafowano).
Najwolniej na świecie
W ramach 94 kontraktów programu trzeba było realizować zamówienia dodatkowe, na łączną kwotę ponad 504 mln zł. Najwięcej umów na wykonanie takich robót dodatkowych zawarto przy budowie autostrady A1 prowadzącej z Gdańska do Piotrkowa Trybunalskiego oraz od granicy z Czechami do Pyrzowic (odcinek między Piotrkowem a Pyrzowicami wciąż jest w budowie).
Autostrada A1 jest drugą najdłużej budowaną drogą świata. Jej plany powstały w latach 60, a budowę rozpoczęto za Gierka, w 1978 r. Do 1989 r. wybudowano pierwszy odcinek liczący 17,5 km.
Palmę pierwszeństwa pod względem ilości lat budowy dzierży zaś, także polska, autostrada A2, zaplanowana pomiędzy przejściem granicznym w Świecku a przejściem granicznym w Kukurykach. Zostanie ona ukończona, jak dobrze pójdzie, gdzieś około 2030 r.
Prace przy jej budowie Niemcy rozpoczęły już w 1939 r. po pokonaniu Polski, ale przerwały w 1942, gdy gospodarka niemiecka skupiła cały swój wysiłek na produkcji wojennej.
Ważne, że płacili
Z kontroli NIK wynika także, że na etapie opracowywania projektu Programu Budowy Dróg Krajowych na lata 2011-2015 nie ustalono kryteriów kolejności zadań inwestycyjnych.
W rezultacie, budowano etapami pojedyncze odcinki dróg, bez zachowania jakiejkolwiek ciągłości. Dlatego odcinki już ukończone przeplatają się z takimi, których budowy jeszcze nie zaczęto, co powoduje, że w całości oddano do ruchu zaledwie trzy drogi z całego programu.
Taka „wyrywkowa” formuła budowy była podyktowana sposobem rozliczania się z wykonawcami, którym płacono od kilometra, niezależnie od tego, czy ten kilometr kończył się w szczerym polu, czy też łączył z innym odcinkiem.
Chodziło o to, żeby po zsumowaniu długości poszczególnych odcinków uzyskać znaczne efekty rzeczowe, za które inkasowano pieniądze. To, czy jakaś droga uzyskała całkowitą ciągłość, nie miało już znaczenia.
Wykonawcy budowali więc tak jak im było najwygodniej – chyba, że aneksy do umów przewidywały ekstra dopłaty za ukończenie jakiegoś newralgicznego odcinka. I nadal tak się buduje drogi w Polsce.
Nasze drogie drogi
Europejski Trybunał Obrachunkowy w 2013 porównał procedury i koszty budowy dróg w krajach, otrzymujących najwięcej pieniędzy na ten cel z funduszy unijnych – czyli w Polsce, Grecji, Hiszpanii i Niemczech.
Okazało się, że wybudowanie 1000 metrów kwadratowych drogi (bez planowania, nadzoru i obiektów inżynieryjnych) było najdroższe w Polsce (164 tys. euro), a najtańsze w Niemczech (87 tys.).
