Łamanie prawa nie może pozostać bezkarne

Czy premier Mateusz Morawiecki wraz z Radą Ministrów staną przed sądem za faktyczne wprowadzenie stanu klęski żywiołowej niezgodnie z przepisami Konstytucji?

Epidemia koronawirusa stanowi sytuację nadzwyczajną. Analiza działań rządzących i regulacji wprowadzonych w związku z koronawirusem wskazuje, że z dniem 31 marca 2020 r. Rada Ministrów ogłosiła na terenie całego kraju stan klęski żywiołowej w formie stanu epidemii. Obowiązujące obecnie rozwiązania wprowadzają bowiem te same ograniczenia istoty praw i wolności, jak również szczególne zasady działania organów państwa, jak w okresie „modelowego” stanu klęski żywiołowej.
Zestawienie obecnych regulacji z przepisami dotyczącymi stanu klęski żywiołowej potwierdza, że jedynym motywem, jakim kierują się rządzący odmawiając formalnego wprowadzenia tego stanu jest kwestia nadchodzących wyborów prezydenckich – stwierdza Forum Obywatelskiego Rozwoju.
Obowiązujące restrykcje, ingerujące m.in. w istotę prawa do poruszania się czy wolności gospodarczej, mogą być wprowadzane jedynie w okresie stanu klęski żywiołowej. Przyjęcie ich bez przyznania, że mamy do czynienia z tym stanem, samo w sobie uzasadnia, że „zwykłe środki konstytucyjne nie są wystarczające”, co stanowi przesłankę do ogłoszenia stanu nadzwyczajnego. Tego rodzaju zaniechanie po stronie Rady Ministrów może się wiązać z odpowiedzialnością karną i konstytucyjną m.in. premiera.
Z każdym kolejnym dniem dowiadujemy się o kolejnych zakażonych koronawirusem i zmarłych na skutek COVID-19. Ograniczono obrót gospodarczy, przymusowo zamknięto sklepy, a wiele osób staje w obliczu utraty zatrudnienia. Sejm i Rada Ministrów pracują w trybie zdalnym, a wiele urzędów ograniczyło swoje zadania. To nie jest codzienność, jaką chcielibyśmy widzieć. Przeciwnie, panuje powszechne przekonanie, że „normalne” z punktu widzenia działania państwa i obywateli nie są ani stan epidemii, ani odpowiedź rządzących w postaci kolejnych regulacji.
To, czego jesteśmy obecnie świadkami, z pewnością odbiega od „normy” – zatem próbując ująć w ramy stan epidemii wywołany koronawirusem, nie wydaje się nadużyciem określenie go jako „sytuacji nadzwyczajnej”. Od samego początku rozwój pandemii cechuje się dużą niepewnością, a szacunki dotyczące liczby ofiar i zakażonych nadal obarczone są znacznym błędem. Obecna sytuacja ma też charakter nagły w tym znaczeniu, że przy dostępnych zasobach trudno było z kilkumiesięcznym wyprzedzeniem przewidzieć wystąpienie epidemii.
Poza dyskusją pozostaje też fakt, że wysoce zakaźny koronawirus zagraża zdrowiu wielu mieszkańców oraz wpływa na kluczowe dziedziny życia. Najbardziej jaskrawym potwierdzeniem tego stanu rzeczy jest przeciążenie służby zdrowia czy też radykalne ograniczenie kontaktów skutkujące spadkiem aktywności gospodarczej.
Jako, że nie przedsięwzięto odpowiednich środków na wypadek wystąpienia epidemii – a gdy już do niej doszło, skierowano do jej ograniczenia znaczne zasoby państwa – działania faktyczne uzupełniły działania prawne. Naprędce przyjmowane kolejne „tarcze”, „specustawy” i rozporządzenia – przyznające rządzącym coraz to nowe uprawnienia, nakładające kolejne restrykcje czy odpowiadające na gospodarcze skutki koronawirusa – same w sobie także świadczą o wyjątkowości obecnej sytuacji.
Samo wystąpienie „sytuacji nadzwyczajnej” to jednak kwestia faktów, a nie prawa. Konkretne skutki w tej dziedzinie niesie za sobą dopiero wprowadzenie „stanu nadzwyczajnego”. Jego skutkiem jest nie tylko ograniczenie części praw, ale także przyznanie rządzącym szczególnych uprawnień, z których nie korzystają w „normalnym” okresie.
Konstytucja nie definiuje, czym jest stan klęski żywiołowej. W art. 232 wskazuje jedynie, że Rada Ministrów może go wprowadzić – na części albo na całym terytorium państwa – „w celu zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych lub awarii technicznych noszących znamiona klęski żywiołowej oraz w celu ich usunięcia”. Domyślnie stan ten może obowiązywać nie dłużej niż 30 dni, jednak za zgodą Sejmu może być on wielokrotnie przedłużony, za każdym razem na czas określony.
Ogłoszenie stanu klęski żywiołowej – jako najmniej dolegliwego spośród trzech stanów nadzwyczajnych – zgodne z art. 233 ust. 3 konstytucji, uprawnia do ograniczenia następujących praw i wolności:
1) wolność działalności gospodarczej (art. 22);
2) wolność osobista (art. 41 ust. 1, 3 i 5);
3) nienaruszalność mieszkania (art. 50);
4) wolność poruszania się i pobytu na terytorium RP (art. 52 ust. 1);
5) prawo do strajku (art. 59 ust. 3);
6) prawo własności (art. 65);
7) wolność pracy (art. 65 ust. 1);
8) prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy (art. 66 ust. 1);
9) prawo do wypoczynku (art. 66 ust. 2).
Nie jest oczywiście prawdą, że z chwilą wprowadzenia któregokolwiek ze stanów nadzwyczajnych, także i stanu klęski żywiołowej, dochodzi do automatycznego unicestwienia wszystkich wymienionych praw i wolności. Rządzący, kierując się zasadami proporcjonalności i celowości, powinni każdorazowo odpowiednio wyważyć wartości i ingerować tylko w te prawa, których ograniczenie wydaje się konieczne w danej sytuacji. Przykładowo, nie ma najmniejszej potrzeby, by w czasie stanu klęski żywiołowej, np. powodzi, całkowicie zakazywać pracy zdalnej lub nakazywać wszystkim obywatelom udostępnienie swoich mieszkań dla służb walczących z żywiołem.
Kwestie stanu klęski żywiołowej reguluje ustawa z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej, która precyzuje tryb jego wprowadzenia i zniesienia, a także zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w czasie jego obowiązywania. Zawiera ona również definicję „stanu klęski żywiołowej” (art. 3 ust. 1 pkt 1), która doprecyzowuje to nieostre pojęcie zamieszczone w konstytucji.
W konsekwencji tylko w okresie stanu klęski żywiołowej ustawa (i wydane na jej podstawie rozporządzanie) może ograniczać prawa i wolności określone w art. 233 ust. 3 Konstytucji RP ingerując w ich istotę. Jak wskazywano, w takim przypadku nie ma zastosowania domyślny mechanizm określony w art. 31 ust. 3.
Warto w tym miejscu porównać przepisy z ustawy z 2002 r. z pakietem rozwiązań stosowanych w okresie „stanu epidemii”. Obecnie, kwestie te regulują głównie trzy akty prawne:
1) ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tzw. specustawa koronawirusowa);
2) ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi; oraz
3) rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii – wydane na podstawie ustawy dotyczącej chorób zakaźnych.
Z dniem 31 marca 2020 r., kiedy weszło w życie pierwsze z rozporządzeń Rady Ministrów, w którym wskazano, że stan epidemii wywołanej koronawirusem wystąpił na obszarze całego kraju, a wobec tego nałożono na obywateli szereg restrykcji, doszło do spełnienia wymogów, jakie dla stanu nadzwyczajnego, w tym stanu klęski żywiołowej, wyznaczają przepisy konstytucji.
Oto bowiem ustawa z 2008 r. i specustawa koronawirusowa – przewidując wystąpienie „szczególnych okoliczności” w postaci stanu epidemii i reorganizując zasady działania organów państwa – upoważniły rząd do ogłoszenia tego stanu i ograniczenia praw i wolności pokrywających się z katalogiem zawartym w art. 233 ust. 3 Konstytucji RP.
Obowiązujące rozporządzenie w rzeczywistości narusza istotę niektórych praw, w tym prawa do poruszania się i pobytu na terytorium RP czy wolności działalności gospodarczej (w niektórych branżach), a tym samym wykracza poza „zwykłą” zasadę proporcjonalności z art. 31 ust. 3 konstytucji stosowaną poza okresem stanu nadzwyczajnego. Co więcej, obecny stan epidemii – w przeciwieństwie do stanu klęski żywiołowej – wprowadzono na czas nieokreślony, a nie na wymagany przez Konstytucję RP okres maksimum 30 dni.
Skoro jedynie w okresie stanu nadzwyczajnego władza może ingerować w istotę wskazanych wyżej praw i wolności – to tylko uznanie, że rzeczywiście mamy do czynienia z tym stanem, pozwoli na uwolnienie się rządzących z odpowiedzialności karnej lub konstytucyjnej.
Co z sytuacją, gdy ustawa zasadnicza wymaga wprowadzenia stanu klęski żywiołowej na 30 dni, a Rada Ministrów ogłosiła stan epidemii i wynikające z niego nakazy i zakazy bezterminowo? Wydaje się, że po okresie 30 dni (tj. po 29 kwietnia 2020 r.) rząd zobowiązany będzie zwrócić się do Sejmu o ewentualne przedłużenie stanu klęski żywiołowej w formie stanu epidemii. Zaniechanie tego obowiązku będzie się wiązało z koniecznością wyciągnięcia odpowiedzialności przede wszystkim od Prezesa Rady Ministrów.
Jakie motywy powstrzymują obecną władzę przed formalnym ogłoszeniem stanu klęski żywiołowej?. Nie należy do nich rzekoma groźba wypłacenia wysokich odszkodowań za szkody poniesione w wyniku wprowadzenia stanu klęski żywiołowej. Ewa Łętowska wskazała, że na gruncie obowiązującej ustawy z dnia 22 listopada 2002 r. o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela, suma ewentualnych roszczeń będzie niewielka.
Wydaje się zatem, że jedyną okolicznością, która wstrzymuje rządzących przed przyznaniem, że mamy do czynienia ze stanem klęski żywiołowej, są nadchodzące wybory i wynikający z konstytucji obowiązek przesunięcia terminu głosowania.
Byłoby dobrze z punktu widzenia pewności prawa, gdyby kwestię obowiązywania zakamuflowanego stanu nadzwyczajnego zbadał niezależny sąd. Mógłby to uczynić np. Sąd Najwyższy, odpowiadając na pytanie prawne jednego z sądów powszechnych.
Podsumowując: obecny stan epidemii ma wszelkie cechy „sytuacji nadzwyczajnej”. Analiza rozwiązań prawnych związanych z zapobieganiem koronawirusowi i ich zestawienie z regulacjami Konstytucji RP uprawniają do sformułowania tezy, że z dniem 31 marca 2020 r. Rada Ministrów wprowadziła stan klęski nadzwyczajnej w formie stanu epidemii. Obecna sytuacja, poza ograniczeniem obowiązywania stanu epidemii do 30 dni, spełnia bowiem wszystkie konstytucyjne przesłanki ogłoszenia stanu klęski żywiołowej.
Jedynym motywem, jaki stoi za negowaniem przez rząd faktu wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, są nadchodzące wybory i związany z tym obowiązek przełożenia ich na okres po ustaniu epidemii.