Ponad 1500 wójtów, burmistrzów i prezydentów miast nie będzie mogło ponownie kandydować w swoich gminach, jeśli utrzymane zostaną obecne przepisy o dwukadencyjności. Część samorządowców domaga się zniesienia ograniczeń, argumentując, że o wszystkim powinni decydować wyborcy. Jednak za sporem o kadencje kryje się znacznie poważniejsze pytanie: czy wieloletnie sprawowanie władzy nie prowadzi do tworzenia lokalnych układów, które z czasem stają się silniejsze od demokratycznych mechanizmów kontroli? Dwie kadencje mogą być niewystarczające do realizacji ambitnych planów rozwojowych, ale trzy powinny stanowić granicę. Samorząd potrzebuje doświadczenia, lecz równie mocno potrzebuje nowych ludzi, nowych pomysłów i regularnej wymiany lokalnych elit.
1506 samorządowców przed końcem politycznej drogi?
Z najnowszego zestawienia Krajowego Biura Wyborczego wynika, że w wyborach samorządowych w 2029 roku aż 1506 urzędujących wójtów, burmistrzów i prezydentów miast nie będzie mogło ponownie ubiegać się o dotychczasowe stanowisko w tej samej gminie.
Wśród nich znajduje się 61 prezydentów miast, 528 burmistrzów oraz 917 wójtów. Łącznie to ponad 60 proc. wszystkich włodarzy polskich gmin.
Ograniczenie obejmuje między innymi prezydentów Warszawy, Wrocławia, Łodzi, Poznania, Szczecina, Lublina i Białegostoku.
Przepisy wprowadzone w 2018 roku zakładają, że jedna osoba może zostać wybrana na wójta, burmistrza lub prezydenta miasta najwyżej dwukrotnie w tej samej gminie. Do limitu nie wlicza się kadencji rozpoczętych przed wejściem ustawy w życie.
Zmiana miała zapobiegać utrwalaniu lokalnych struktur władzy i zwiększyć konkurencję polityczną.
Teraz, kiedy ograniczenie zaczyna mieć realne konsekwencje dla tysięcy samorządowców, wraca dyskusja o jego zniesieniu.
Władza na dziesięciolecia. Kiedy samorząd zamienia się w układ?
Samorząd terytorialny jest jednym z największych osiągnięć demokratycznej transformacji Polski. To właśnie gminy odpowiadają za znaczną część usług publicznych, z których mieszkańcy korzystają każdego dnia.
Szkoły, przedszkola, drogi, komunikacja publiczna, mieszkania komunalne, pomoc społeczna, gospodarka przestrzenna czy inwestycje infrastrukturalne – wszystkie te obszary pozostają pod istotnym wpływem lokalnych władz.
Problem pojawia się wtedy, gdy jedna osoba sprawuje urząd przez kilkanaście, dwadzieścia, a czasem nawet trzydzieści lat.
Przez taki czas wokół włodarza może powstać rozbudowany system powiązań personalnych, zawodowych, politycznych i gospodarczych.
Wójt czy burmistrz ma wpływ na obsadę licznych stanowisk w jednostkach podległych gminie, powoływanie kierownictwa spółek komunalnych, realizację inwestycji, a także na sposób współpracy z przedsiębiorcami i organizacjami społecznymi.
Nie oznacza to oczywiście, że każdy wieloletni samorządowiec dopuszcza się nadużyć.
Wielu uczciwie pracuje na rzecz swoich społeczności i cieszy się zasłużonym zaufaniem mieszkańców.
Jednak im dłużej jedna osoba sprawuje władzę, tym większe może być ryzyko utrwalenia zależności, w których lojalność wobec lokalnego lidera zaczyna mieć większe znaczenie niż kompetencje, przejrzystość i interes publiczny.
Z czasem mogą pojawić się mechanizmy szczególnie niebezpieczne dla demokracji lokalnej: nieformalne grupy wpływu, ograniczanie konkurencji, uzależnienie części instytucji od decyzji jednej osoby czy marginalizowanie mieszkańców krytycznych wobec władzy.
To właśnie w takich warunkach powstaje zjawisko potocznie nazywane lokalnym „układem”.
Nie zawsze musi oznaczać korupcję czy łamanie prawa. Może polegać na utrwaleniu systemu wzajemnych zależności, w którym formalnie wszystko odbywa się zgodnie z procedurami, lecz rzeczywista możliwość wejścia do lokalnej polityki i skutecznej kontroli decyzji zostaje ograniczona.
Demokracja nie powinna opierać się na przekonaniu, że jedna osoba jest niezastąpiona.
Dwie kadencje to może za mało. Trzy powinny być granicą
Obowiązujące przepisy przewidują dwie kadencje, z których każda co do zasady trwa pięć lat.
Dziesięć lat to wystarczająco dużo czasu, aby przeprowadzić wiele inwestycji, ale niekoniecznie, aby zakończyć wszystkie duże projekty infrastrukturalne czy społeczne.
Budowa nowego systemu transportowego, rewitalizacja zdegradowanych dzielnic, rozwój mieszkalnictwa komunalnego czy wieloletnia przebudowa infrastruktury wymagają konsekwencji i stabilności.
Z tego punktu widzenia warto rozważyć rozwiązanie kompromisowe: maksymalnie trzy kadencje na stanowisku wójta, burmistrza lub prezydenta miasta.
Przy standardowych pięcioletnich kadencjach oznaczałoby to możliwość sprawowania urzędu przez piętnaście lat.
To okres wystarczająco długi, aby przygotować, rozpocząć i zrealizować ambitny program rozwoju gminy, a jednocześnie wyznaczający wyraźną granicę sprawowania władzy.
Taki model mógłby pogodzić dwa ważne interesy: potrzebę stabilności samorządu oraz konieczność regularnej wymiany jego kierownictwa.
Trzeba jednak uczciwie zaznaczyć, że nie istnieje uniwersalny dowód wskazujący, iż akurat trzy kadencje są rozwiązaniem optymalnym dla każdej gminy. To propozycja ustrojowego kompromisu, która wymagałaby dodatkowej debaty i odpowiedniego uregulowania zasad przejściowych.
Całkowite zniesienie ograniczeń oznaczałoby natomiast powrót do modelu, w którym ta sama osoba może sprawować urząd przez nieograniczoną liczbę kadencji.
A taki system niesie ryzyko utrwalania lokalnych struktur władzy na całe pokolenia.
Samorząd potrzebuje świeżej krwi i nowych sposobów myślenia
Jednym z najważniejszych argumentów za ograniczeniem liczby kadencji jest konieczność otwierania lokalnej polityki na nowe pokolenia.
Polskie gminy stoją dziś przed wyzwaniami, których często nie było jeszcze kilkanaście lat temu.
Zmiany demograficzne, rozwój sztucznej inteligencji, cyfryzacja administracji, transformacja energetyczna, kryzys mieszkaniowy, starzenie się społeczeństwa czy potrzeba reorganizacji transportu publicznego wymagają nowych kompetencji i świeżego spojrzenia.
Tymczasem wieloletnie sprawowanie władzy może sprzyjać przywiązaniu do dotychczasowych sposobów zarządzania.
Nie chodzi przy tym o wiek urzędników. Osoba starsza może być znakomitym innowatorem, a młody polityk może powielać najbardziej przestarzałe schematy.
Chodzi o wymianę doświadczeń, idei, zespołów i metod podejmowania decyzji.
Nowe władze mogą ponownie ocenić inwestycje, sposób wydawania publicznych pieniędzy, strukturę urzędu czy skuteczność lokalnej polityki społecznej.
Mogą również zakwestionować rozwiązania, które przez lata były przyjmowane bez dyskusji wyłącznie dlatego, że „zawsze tak robiono”.
Regularna zmiana kierownictwa nie gwarantuje lepszego zarządzania. Stwarza jednak możliwość otwarcia administracji na inne koncepcje rozwoju.
Nie należy też utożsamiać zmiany burmistrza z wymianą wszystkich pracowników urzędu. Profesjonalna, stabilna administracja powinna zapewniać ciągłość działania gminy niezależnie od wyniku wyborów.
Państwo i samorząd powinny opierać się na trwałości instytucji, a nie na politycznej niezastępowalności ich szefów.
Mieszkańcy chcą ograniczenia kadencji. Samorządowcy chcą je znosić
W dyskusji o dwukadencyjności często pada argument, że o długości sprawowania władzy powinni decydować wyłącznie wyborcy.
To ważne stanowisko, które należy traktować poważnie.
Jednak warto sprawdzić, co sami obywatele sądzą o ograniczeniach.
Z badania przeprowadzonego przez ARC Rynek i Opinia na zlecenie Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej wynika, że aż 60 proc. ankietowanych opowiada się za utrzymaniem obecnego limitu kadencji lub jego zaostrzeniem.
Dokładnie 48 proc. respondentów chce zachowania dwukadencyjności, a kolejne 12 proc. uważa, że wystarczyłaby jedna kadencja.
Zwiększenie dopuszczalnej liczby kadencji popiera 14 proc. badanych, natomiast całkowitego zniesienia ograniczeń chce 18 proc.
Badanie przeprowadzono wiosną 2026 roku na reprezentatywnej próbie 1010 dorosłych mieszkańców Polski.
Wyniki nie oznaczają, że większość Polaków popiera proponowany limit trzech kadencji. Pokazują jednak, że całkowite zniesienie ograniczeń nie jest rozwiązaniem powszechnie oczekiwanym przez obywateli.
Powstaje więc istotne pytanie: czy debata nad zmianą Kodeksu wyborczego w wystarczającym stopniu uwzględnia stanowisko mieszkańców?
Samorządowcy mają prawo bronić swoich poglądów i przedstawiać argumenty za zmianą przepisów. Jednak interes osób sprawujących urząd nie zawsze musi być tożsamy z interesem całej wspólnoty lokalnej.
Polityczna walka o kolejne kadencje
Próby zniesienia dwukadencyjności stały się również przedmiotem sporu parlamentarnego.
22 października Sejm odrzucił projekt nowelizacji Kodeksu wyborczego, który przewidywał likwidację ograniczeń.
Za przyjęciem ustawy głosowało 213 posłów, przeciw było 215, a dziewięciu wstrzymało się od głosu.
Projekt popierało między innymi PSL oraz większość uczestniczących w głosowaniu posłów Koalicji Obywatelskiej. Przeciw byli przedstawiciele PiS, Razem oraz część parlamentarzystów innych ugrupowań.
Różnica zaledwie dwóch głosów pokazała, jak głęboki jest podział polityczny w tej sprawie.
Spór jednak się nie zakończył.
5 listopada do pierwszego czytania w Sejmie trafił kolejny, tym razem senacki projekt znoszący limit dwóch kadencji.
Jego dalsze losy pozostają otwarte.
Warto zauważyć, że sprawa nie przebiega według prostego podziału na prawicę i lewicę. Przedstawiciele różnych środowisk politycznych prezentują odmienne stanowiska, także wewnątrz poszczególnych klubów.
Pokazuje to, że problem ma charakter ustrojowy, a nie wyłącznie partyjny.
Samorządowcy szukają sposobów na obejście zakazu
Szczególne kontrowersje wywołują informacje o pomysłach części samorządowców na uniknięcie skutków dwukadencyjności.
Jak opisała „Gazeta Wyborcza”, niektórzy włodarze rozważają rezygnację ze stanowiska jeszcze przed końcem obecnej kadencji.
Według przywołanego w artykule burmistrza Miłakowa Krzysztofa Szulborskiego takie rozwiązanie miałoby pozwolić na ponowny udział w wyborach.
Problem polega na tym, że obowiązujące przepisy nie uzależniają zakazu od przepracowania dwóch pełnych kadencji.
Art. 11 § 4 Kodeksu wyborczego odwołuje się do faktu dwukrotnego wyboru na urząd w danej gminie w wyborach zarządzonych w zwykłym trybie.
Oznacza to, że wcześniejsza rezygnacja nie usuwa skutków dwóch wcześniejszych zwycięstw wyborczych.
W materiale pojawia się również informacja, że część włodarzy rozważa stworzenie listy parlamentarzystów, których nie należałoby zapraszać na wydarzenia organizowane w ich gminach z powodu stanowiska wobec dwukadencyjności.
Na razie są to relacjonowane pomysły, a nie potwierdzone działania.
Jednak nawet taka zapowiedź rodzi pytanie o granice politycznych nacisków.
Samorząd nie jest własnością wójta, burmistrza ani prezydenta miasta.
Instytucje gminne mają służyć całej wspólnocie mieszkańców, niezależnie od sympatii politycznych jej przedstawicieli.
Zmiana włodarza nie wystarczy. Trzeba również rozbić mechanizmy zależności
Samo ograniczenie liczby kadencji nie rozwiąże wszystkich problemów samorządu.
Wieloletni burmistrz może przecież wskazać swojego następcę, który zachowa dotychczasowy sposób zarządzania i istniejące powiązania.
Dlatego dyskusji o kadencyjności powinna towarzyszyć debata o przejrzystości instytucji lokalnych.
Potrzebne są silniejsze mechanizmy kontroli wydatkowania publicznych pieniędzy, jawne procedury zatrudniania i powoływania kierownictwa jednostek komunalnych oraz rzeczywista niezależność organów kontrolnych.
Mieszkańcy powinni mieć łatwy dostęp do informacji o umowach zawieranych przez gminę, wynagrodzeniach kadry kierowniczej, dotacjach oraz kryteriach podejmowania decyzji inwestycyjnych.
Ważne jest również wzmacnianie niezależnych mediów lokalnych, organizacji społecznych i rad gmin.
Bez skutecznej kontroli nawet regularne wybory mogą prowadzić jedynie do wymiany nazwisk, a nie sposobu sprawowania władzy.
Prawdziwa demokracja lokalna wymaga nie tylko możliwości wybrania włodarza, ale także możliwości skutecznego kontrolowania jego decyzji przez całą kadencję.
Samorząd potrzebuje ciągłości, ale nie dożywotnich gospodarzy
Dyskusja o dwukadencyjności odsłania fundamentalny problem polskiego samorządu.
Z jednej strony mamy doświadczonych włodarzy, którzy przez lata realizowali ważne inwestycje i zdobyli zaufanie lokalnych społeczności.
Z drugiej strony istnieje ryzyko koncentracji władzy, ograniczania konkurencji politycznej i tworzenia wieloletnich zależności personalnych.
Nie można ignorować żadnego z tych zjawisk.
Całkowite zniesienie ograniczeń nie usuwa problemu potencjalnego utrwalania lokalnych układów. Z kolei sztywny limit dwóch kadencji może skracać czas sprawowania funkcji przez dobrze ocenianych samorządowców, którzy realizują długofalowe programy.
Dlatego propozycja maksymalnie trzech kadencji zasługuje na poważną debatę.
Piętnaście lat to wystarczająco długi okres, by pozostawić po sobie trwały dorobek, a zarazem wyraźna granica zapobiegająca nieograniczonemu sprawowaniu tej samej funkcji.
Nie należy jednak traktować samej zmiany personalnej jako gwarancji poprawy jakości władzy. Konieczne jest równoczesne wzmacnianie jawności, odpowiedzialności i kontroli społecznej.
Samorząd powinien być miejscem służby publicznej, a nie budowania politycznych dynastii.
Nie jest zdrowe dla demokracji, gdy całe pokolenia mieszkańców znają tylko jednego burmistrza czy prezydenta i zaczynają utożsamiać urząd z konkretnym nazwiskiem.
Zmiana nie musi oznaczać odrzucenia dorobku poprzedników. Może być okazją do jego kontynuacji, korekty błędów i wypracowania nowych rozwiązań.
Najważniejsze jest jednak, aby po każdym włodarzu pozostały silne instytucje, a nie sieć osobistych zależności.
Bo w demokratycznym samorządzie to mieszkańcy powinni być niezastąpieni. Nie wójt, burmistrz czy prezydent miasta.
