„…plan pomyślany w duchu sprawiedliwości społecznej, wykorzystujący moment powszechnej gotowości do poświęcenia nie jako pretekst do odkładania pożądanych reform, ale jako okazję, by pójść dalej niż dotąd na drodze do zmniejszenia nierówności.”
John Maynard Keynes
Osiemdziesiąt lat temu, w chwilę po wybuchu drugiej wojny światowej, Keynes napisał serię tekstów wyjaśniających, jak rząd brytyjski może sfinansować wysiłek wojenny bez ograniczania konsumpcji. Teksty te złożyły się na publikację pod zbiorczym tytułem ”Jak zapłacić za wojnę. Radykalny plan dla ministra skarbu”.
Skala kryzysu wywołanego skutkami wybuchu koronawirusowej pandemii sprawia, że warto przypomnieć sobie tę publikację. Oprócz zapewnienia opieki medycznej, dokładnie jak w czasie wojny potrzebne jest dziś utrzymanie podstawowego poziomu konsumpcji i zapewnienie funkcjonowania społeczno-gospodarczego, przy jednoczesnym zachowaniu stabilności monetarnej i finansowej. Kiedy Keynes pisał swoje teksty, myślał o błędach, jakie popełnił brytyjski rząd podczas pierwszej wojny światowej. Ich skutkiem była inflacja i nachalne nadużycia związane z zamówieniami rządowymi. Dziś, w dobie kryzysu pandemicznego możemy uczyć się od Chin i Włoch, ale poza ich doświadczeniami nie ma żadnego szerszego punktu odniesienia dla kryzysu zdrowotnego o takiej skali.
Nawiązanie do finansowania wysiłku wojennego drugiej wojny światowej ma głęboki sens z jeszcze innego powodu. W czasie, kiedy Keynes pracował nad swoimi tekstami, na Oxfordzie pracował też Michał Kalecki, który wypowiadał się na temat równoważenia rządowych wydatków i przychodów. Wnioski Kaleckiego mogą być nawet bardziej przydatne przy rozważaniu podejścia do obecnego kryzysu. Przede wszystkim, Kalecki mówił wprost o zarządzaniu długiem publicznym, czyli o tym aspekcie polityki fiskalnej i pieniężnej, który budzi teraz więcej kontrowersji niż zwykle z uwagi na sposób, w który zorganizowana jest europejska unia walutowa.
Kryzys drastycznie zmienił sposób, w jaki prowadzona jest codzienna aktywność gospodarcza. Uczynił z prób przewidzenia czegokolwiek czystą zgadywankę. W najlepszym razie, dobrze zorientowany obserwator będzie w stanie wskazać kluczowe czynniki, które zdeterminują kierunek rozwoju kryzysu i wychodzenia z niego. O ile ścieżkę rozwoju kryzysu wyznaczy liczba zachorowań, potrzeby systemu opieki zdrowotnej i rządowy sposób zarządzania kryzysem, o tyle wychodzenie z kryzysu będzie zależało od sposobu, w jaki zostanie sfinansowany materialny i gospodarczy koszt pandemii. Więcej na ten temat będzie można przeczytać w poniższym tekście. Niektóre śródtytuły są zaczerpnięte bezpośrednio z publikacji Keynesa.
- Natura problemu
Kiedy Keynes i Kalecki pisali swoje teksty, kluczowym wyzwaniem była kompresja konsumpcji przy jednoczesnym utrzymaniu przyzwoitego poziomu minimum konsumpcyjnego dla najuboższych. Dzisiaj problem wygląda inaczej: konsumpcję zmniejszają środki mające zapobiegać roznoszeniu wirusa: zamykanie sklepów i innych miejsc prowadzenia działalności gospodarczej i kulturalnej, które nie mają kluczowego znaczenia dla funkcjonowania społeczeństw, zmniejszenie możliwości konsumpcji a dla wielu grup społecznych, w tym samozatrudnionych oraz małych a nawet średnich przedsiębiorstw – strata przychodu.
Zachodzi istotne podobieństwo pomiędzy sytuacją w 1939 roku a dzisiejszą, ma ono zasadnicze znaczenie dla skutków pandemii i dla sposobu finansowej obsługi kryzysu. W 1939 roku, dokładnie tak jak dziś, Europa weszła w kryzys po okresie pogłębiania się nierówności majątkowych i dochodowych. Nierówności wiążą się z wysokim poziomem ubóstwa i niedostatku, głównie z uwagi na deregulację rynku pracy i ”reformy” ograniczające dostęp do wsparcia w ramach systemu opieki społecznej. Kryzys pogłębia te nierówności: osoby w dobrej sytuacji nie zauważają zmiany, klasa specjalistów na umowach o pracę w dużej mierze pracuje z domów a pracownicy, nazwijmy ich, o znaczeniu niekluczowym są zdani na łaskę lokalnych stowarzyszeń dobroczynnych i niewydolnego systemu opieki społecznej. Duża liczba osób w złej kondycji finansowej w miastach utrudnia walkę z wirusem z uwagi na zatłoczenie i choroby przewlekłe, na które często cierpią (niedożywienie, cukrzyca itp.). Skąpe i przychodzące zbyt późno wsparcie od państwa lub społeczności, oznacza, że ubodzy będą robić to, co zawsze w przypadku gwałtownej potrzeby – pożyczać. To przełoży się na wzrost zadłużenia gospodarstw domowych, które ograniczy konsumpcję po tym, kiedy kryzys pandemiczny przeminie. Również mniejsze przedsiębiorstwa będą obciążone spłatami pożyczek, co spowolni wychodzenie z kryzysu.
W systemie finansowym w związku z ograniczeniem konsumpcji do żywności i artykułów gospodarstwa domowego nabudowały się z kolei nadwyżki w postaci niewydanych środków z wynagrodzeń, odłożone na kontach bankowych. Częściowym odpowiednikiem tej sytuacji po, niejako, drugiej stronie jest wzrost zadłużenia przedsiębiorstw. Ograniczenie działalności gospodarczej w szczycie pandemii doprowadziło do koncentracji przepływów gotówkowych u dostawców żywności i artykułów pierwszej potrzeby oraz u dostawców materiałów medycznych. Praktyki monopolistyczne będą ciążyć w kierunku dalszego ograniczenia płynności finansowej do dużych graczy, którzy dominują w łańcuchu produkcji i dostaw materiałów medycznych i w przemyśle farmaceutycznym.
Ponieważ zagrożenie dla zdrowia zmalało, znoszone są restrykcje na działalność gospodarczą i przemieszczanie się, co pozwala na podniesienie poziomu popytu na dobra konsumenckie: klasa średnia wraca do konsumpcji i wyjeżdża za granicę wydając swobodnie bez patrzenia na cenę – tym bardziej, że ma na kontach poodkładane środki z okresu „wymuszonej oszczędności”. Przedsiębiorstwa obarczone długiem będą starać się generować wysokie przepływy, aby móc długi spłacić. Po przeminięciu bezpośredniego zagrożenia pandemicznego, wynikną z tego spekulacja i inflacja. Wzrost cen będzie w pewnym stopniu konieczny, aby zapewnić wypłacalność przedsiębiorstw: nawet skokowy wzrost konsumpcji po kryzysie nie zrekompensuje całości konsumpcji wstrzymanej na okres kwarantanny, w końcu do restauracji można iść tylko ograniczoną ilość razy w tygodniu, na wakacje też można wyjechać ograniczoną ilość razy bez całkowitej zmiany stylu życia. Innymi słowy, obrotu utraconego w trakcie kwarantanny nie da się w całości odzyskać nawet po przeminięciu kryzysu i aby tę różnicę pokryć, dostawcy dóbr i usług muszą podnieść ceny.
W normalnych warunkach, taki wzrost konsumpcji przyniósłby ”odbicie” w postaci wyższych przychodów z podatków, zwłaszcza w postaci podatku VAT i podatku od korporacji. Niemniej jednak, jeśli po kryzysie rząd zdecyduje się na ograniczenie wydatków – zwłaszcza tych, które są bezpośrednim wsparciem dla osób tracących dochody – i będzie chciał powrócić do przedpandemicznej wysokości nakładów na ochronę zdrowia, wówczas spowolni proces wychodzenia z kryzysu gospodarczego i powrotu do poprzedniego poziomu przychodu z podatków.
Ujmując rzecz w skrócie, oprócz epidemii i efektów społecznych związanych z zamknięciem ludzi w domach, mieliśmy do czynienia ze znaczącym spadkiem aktywności gospodarczej i przychodu z podatków, jakie odbiera rząd. Jednocześnie, rządy muszą utrzymać podwyższony poziom wydatków związanych z nakładami na ochronę zdrowia i kompensacją spadku dochodów ludności w trakcie kryzysu i po nim. Sposób, w jaki rządy sfinansują ten ogromny deficyt będzie decydujący dla tego, czy i w jaki sposób nasze gospodarki będą podnosić się po kryzysie.
Wewnątrz strefy euro istnieje dodatkowy problem związany z zapisami traktatu z Maastricht. Ten bowiem nakłada na rządy wspólnoty obowiązek utrzymania długu publicznego na poziomie niższym niż 60 proc. PKB a deficytów fiskalnych poniżej 3 proc. PKB. Dodatkowym ograniczeniem dla finansów państwowych jest brak centralnej instytucji bankowej, która mogłaby wspomóc rządy w sfinansowaniu wysokich deficytów fiskalnych związanych z trwającym kryzysem. Podczas trwania epidemii, instytucje europejskie z pewnością przymkną oko na przekroczenia wymagań traktatowych, ale ta taryfa ulgowa skończy się wraz z wejściem w okres wychodzenia z kryzysu, kiedy groźba inflacji sprawi, że wzrośnie presja, aby rządy równoważyły budżety i ograniczały zadłużenie. - Natura rozwiązania
Rządowe wydatki rosną gwałtownie, aby pokryć koszty sprzętu medycznego, wynagrodzeń pracowników systemu opieki zdrowotnej oraz zasiłków socjalnych. Tymczasem przychody z podatków spadają w związku z ograniczeniem konsumpcji i dochodów gospodarstw domowych. Po epidemii będzie konieczne utrzymanie wysokiego poziomu wydatków publicznych po to, aby utrzymać przepływy gotówkowe w gospodarce. Fiksowanie się na ograniczaniu deficytu fiskalnego lub długu publicznego tylko dlatego, że przestała zachodzić gwałtowna, zdrowotna potrzeba zaszkodzi wychodzącej z kryzysu gospodarce i aktywnie zasabotuje wysiłki redukowania zadłużenia, które ma być teoretycznym celem takiego działania. Zarówno kryzys, jak i stabilność finansowa w okresie wychodzenia z niego wymuszają zaciągnięcie długu publicznego po to, aby utrzymać podniesiony poziom wydatków publicznych i przepływy gotówkowe w gospodarce.
Jak to wszystko sfinansować? Zasadniczo istnieją cztery sposoby, które pozwalają zebrać środki potrzebne, by uporać się z kryzysem.
Sposób najbardziej oczywisty spodoba się fiskalnym konserwatystom – polega na podniesieniu podatków. W świetle ostrego wzrostu nierówności dochodowych i majątkowych spowodowanych przez kryzys, konieczna jest korekta systemu i podniesienie progresji podatkowej. Podnieść należy przede wszystkim podatki majątkowe i od nadmiarowych zysków. Kalecki wykazał, że tego rodzaju podatki nie mają negatywnego wpływu ani na realne inwestycje, ani nie osłabiają procesu wychodzenia z kryzysu. Większa progresja podatkowa może ułatwić i zrównoważyć dalsze, wysokie wydatki publiczne tak, aby uniknąć pokryzysowej recesji. Niemniej jednak, żadna podwyżka podatków nie jest w stanie dogonić skali potrzebnych wydatków bez jednoczesnego obniżenia siły nabywczej dochodów a przez to – bez spowalniania procesu wychodzenia z kryzysu.
Drugim sposobem, bardziej spontanicznym (rynkowym?) jest upowszechnienie prywatnego zadłużenia. Ten można dodatkowo wesprzeć trzecim środkiem, czyli wyższym długiem publicznym. Czwartym sposobem finansowania wychodzenia z kryzysu jest monetyzacja dużego deficytu budżetowego.
W ujęciu tradycyjnym, w gospodarkach pieniężnych, kiedy pojawia się nagła potrzeba, której nie jest w stanie zaspokoić państwo i kiedy nie wystarcza pomoc w postaci zapomogi, czy zasiłku socjalnego, wówczas taką potrzebę finansuje się długiem. Kryzys już jest finansowany a konsumpcja utrzymywana dużym skokiem długu prywatnego. Może to być jeszcze niewidoczne w danych o zadłużeniu gospodarstw domowych, które wskazują na wysokie spłaty netto zadłużenia. Jest to jednak w dużej mierze wynik akumulacji dochodu przez klasę średnią w okresie, kiedy możliwość swobodnej konsumpcji była ograniczona i która wykorzystała ten okres do tego, by przypływ gotówki wykorzystać na spłatę drogiego długu na kartach kredytowych. Jednak wiele gospodarstw domowych ma rachunki do zapłacenia a w perspektywie utratę dochodu, którego nie zrekompensuje państwo. Wiele gospodarstw domowych i przedsiębiorstw pożycza w sposób formalny od banków lub nieformalny – od dostawców, czy właścicieli umawiając się na odroczenie czynszów i opłat. Taki kryzysowy dług, lub wymuszone zadłużenie, nie ma innego celu gospodarczego niż zwykłe przeżycie. To nie jest dług zaciągnięty w celu zakupu jakiegokolwiek zasobu, który przyniesie w przyszłości zysk. Taki dług drenuje przyszłe przepływy gotówkowe, bo jest zwykle krótkookresowy i sprawia, że przyszli pożyczkodawcy są niechętni pożyczaniu. Dlatego też, aby utrzymać swoją zdolność kredytową, pożyczkobiorcy zaciągający wymuszony okolicznościami, prywatny dług będą starali się go spłacić w okresie wychodzenia gospodarki z kryzysu. Przedsiębiorcy będą podnosić ceny i ograniczać wydatki, co przełoży się na spowolnienie wzrostu gospodarczego i inflację. Im większy dług zaciągną w trakcie kryzysu prywatni przedsiębiorcy i osoby samozatrudnione po to, by wywiązać się ze zobowiązań wobec pracowników i dostawców, tym większa będzie deflacja długu, która okaże się przeszkodą przy powrocie do przed pandemicznego poziomu zatrudnienia.
Niebezpieczeństwa inflacji w połączeniu z realnym obniżeniem zarobków spowolnią wychodzenie z kryzysu powodując coś, co spotkało Europę w latach 70-tych, tak zwaną stagflację, wraz z jej katastrofalnymi skutkami gospodarczymi, społecznymi i politycznymi. W celu uniknięcia realizacji takiego scenariusza, trzeba zdać się na publiczne finansowanie kryzysu i wychodzenia z niego. Jednak drastyczny spadek dochodów dotyczy i rządu. Finansowanie kryzysu oznacza więc konieczność zdania się na finansowanie deficytem w skali nie znanej współcześnie.
Oprócz wzrostu zadłużenia prywatnego, rządy zezwoliły też na wzrost deficytów fiskalnych. Deficyt fiskalny można sfinansować na dwa sposoby:
Monetyzacja wysokiego deficytu budżetowego oznacza zmuszenie banku centralnego do opłacenia rządowych rachunków poprzez stworzenie rezerw bankowych. Przesadny wzrost wysokości depozytów bankowych doprowadzi do sytuacji, w której przedsiębiorstwa, finansiści i klasa średnia będą dysponować nadmiarem gotówki, który może grozić inflacją i doprowadzić do niestabilności finansowej. Z obawy przed takim obrotem spraw, depozytariusze zamienią swoje depozyty na depozyty w obcej, bardziej stabilnej walucie. Dewaluacja lokalnej waluty na giełdach podniesie koszty importu i przyspieszy rozwój po-kryzysowej inflacji w mniejszych krajach, poza unią walutową objętą zapisami traktatu z Maastricht.
Monetyzacja deficytu fiskalnego daje się usprawiedliwić jedynie koniecznością zniesienia presji gotówkowej na rynku obligacji i ułatwieniem likwidacji prywatnego zadłużenia. Kiedy przedsiębiorstwa utrzymają płynność, będą mogły pozwolić sobie na spłatę długu a monetyzacja może pomóc złagodzić presję inflacyjną. Warunkiem muszą tutaj być wydatki publiczne, które poprawią płynność finansową przedsiębiorców i osób samozatrudnionych obciążonych wymuszonym długiem. Kiedy ci spłacą długi, monetyzacja ulegnie odwróceniu, likwidując depozyty i pożyczki widniejące na bankowych zestawieniach. Jednak takie kierunkowe działanie musi być podejmowane szybko, przed nadejściem inflacji. W momencie, kiedy rozpocznie się inflacja, przedsiębiorstwa i gospodarstwa domowe będą bardziej skłonne pozwolić na obniżenie realnej wartości swoich długów dzięki podniesieniu cen i dochodów i wykorzystają nadmiar gotówki na zakup obcych walut.
W strefie euro taka monetyzacja jest, rzecz jasna, zakazana a banki centralne jasno wypowiedziały się przeciwko takiemu rozwiązaniu. Jednak w Wielkiej Brytanii, przynajmniej Bank Anglii zezwala rządowi na okresowe pożyczanie w ten sposób.
Innym sposobem finansowania kryzysu jest zadłużenie państwa. Aby utrzymać stabilność monetarną i finansową, dodatkowe wydatki rządowe należy finansować na drodze emisji długoterminowych obligacji w celu przechwycenia gotówki, którą kryzys odłoży na bankowych kontach klasy średniej, wielkich korporacji i banków. Ogólnie rzecz biorąc, aby uniknąć zależności od niepewnych międzynarodowych rynków finansowych, możliwość zakupu obligacji rządowych trzeba ograniczyć do mieszkańców państwa, które je wyemituje. Bank centralny powinien być odpowiedzialny za zakup i sprzedaż obligacji tak, żeby utrzymać wartość waluty, czyniąc z niej narzędzie stabilizacji rynków finansowych – narzędzie, którym bank centralny nie dysponuje na rynkach międzynarodowych.1 Sytuacja w strefie euro jest nieco bardziej skomplikowana i jest omówiona poniżej.
Finansowanie krajowe na drodze emisji długoterminowych papierów dłużnych pozwala nie tylko przejąć nadmiar gotówki z systemu bankowego. Wiele osób, które mylą zadłużenie prywatne z państwowym, jest przekonanych, że zarówno odsetki, jak i spłata kapitału są w przypadku tego typu długu płatnościami, które opuszczają gospodarkę krajową albo zadłużeniem przyszłych pokoleń na rzecz pokoleń współczesnych. Tymczasem, krajowe zadłużenie w postaci obligacji rządowych to zwykłe zobowiązanie rządu, że przyszli płatnicy podatków zwrócą dług przyszłym właścicielom obligacji w ramach krajowego obiegu gospodarczego. Jeśli sfinansowanie środków okołokryzysowych przekracza zdolność podatkową danej gospodarki w czasie kryzysu, to finansowanie w postaci długu, które rozłoży koszt obsługi kryzysu na wiele lat już z całą pewnością jest w zasięgu takiej gospodarki. Jest jednak kluczowe, aby obsługę długu prowadzić poprzez opodatkowywanie najbogatszych i zysków. Jeśli dług jest finansowany z opodatkowania ogólnie, wówczas nakłada presję na płace i wydatki, przekładając się na wolniejsze wychodzenie z kryzysu. - Specyfika europejskiej unii walutowej
Znanym, pewnie najbardziej, problemem strefy euro jest sposób, w jaki postanowienia traktatowe ograniczają zdolność fiskalną do walki z kryzysem. Odnotowało to już wielu krytyków systemu, którzy ponawiają teraz swoje apele o to, aby nadać samej Unii Europejskiej zdolność fiskalną albo aby poluzować kryteria z Maastricht. Powszechnym żądaniem krytyków stery euro jest emisja obligacji koronawirusowych, gwarantowanych przez UE i nie wliczanych w limity dłużne określone w traktacie – tak, aby sfinansować przedsięwzięte w obliczu pandemii środki. UE częściowo wyszła tym żądaniom naprzeciw 21 lipca zgadzając się na ustanowienie Europejskiego Funduszu Odbudowy w wysokości 750 mld euro, który zostanie rozdysponowany centralnie w formie grantów (390 mld euro) i pożyczek (360 mld euro) a który stanowi zaledwie niecałe 5 proc. unijnego PKB.
Utworzenie funduszu okrzyknięto początkiem ”federalizmu fiskalnego”, którego brak jest zresztą przez krytyków Unii uznawany za jej strukturalną wadę. Czy Fundusz sprosta potrzebom rządów państw członkowskich pozostaje pytaniem otwartym. Za argumentami dotyczącymi grantów i pożyczek, za pytaniem o to, jakie projekty powinny sponsorować kryje się naturalna niechęć wobec zezwolenia rządom na dostęp do zasobów generowanych przez płatników podatków w innych krajach. Różne kraje mają różne priorytety, zależne nie tylko od własnego doświadczenia z pandemią, ale i lobbingu różnych grup i branż przemysłowych: Siemens bez wahania poprze każdą wysokość nakładów na sprzęt medyczny, pod warunkiem, że jest odpowiednio duży; Bayer, Roche i Asta Zeneca będą zainteresowane wsparciem publicznym dla swoich prac nad nowymi rodzajami testów i szczepionek a biedniejsze kraje będą starały się o wsparcie przy zdobyciu zasobów ludzkich i wiedzy potrzebnej do świadczenia usług opieki medycznej.
Nowe, międzyrządowe mechanizmy finansowania mogą pozostać nieczułe na lokalne potrzeby, zależne od siły negocjacyjnej. Epidemia dotknęła wszystkie kraje bez wyjątku, ale słabości, jakie obnażyła różnią się między państwami i regionami i wymagają natychmiastowej i adekwatnej reakcji. Medyczny aspekt kryzysu należy koordynować na szczeblu międzynarodowym, z pomocą instytucji UE, ale finansowanie wysiłku fiskalnego może się odbywać tylko na szczeblu państwowym, ponieważ to rządy poszczególnych krajów mogą elastycznie i odpowiednio szybko reagować na lokalne potrzeby. Jest kluczowe, aby wsparcie z Funduszu Odbudowy nie było uzależnione od wyników podatkowych poszczególnych krajów i aby nie pojawiła się presja na rezygnację z koniecznych w tej sytuacji wydatków publicznych, bo te można będzie finansować z Funduszu Odbudowy.
Wewnątrz strefy euro istnieją więc dwie przeszkody strukturalne dla finansowania kryzysu, z którymi trzeba się uporać. Po pierwsze jest to kwestia przyznania rządom zdolności fiskalnej potrzebnej do poradzenia sobie z kryzysem i jego skutkami. Po drugie, jest jeszcze kwestia jak wykorzystać zdolność fiskalną do tego, aby przezwyciężyć kryzys.
W odniesieniu do pierwszej, wskazanej tutaj trudności: jest jasne, że zdolność fiskalna poszczególnych rządów jest ograniczana na dwa sposoby. Najpierw przez zapisy traktatu z Maastricht, który nakłada ograniczenia na zadłużenie. Na ten aspekt można przymknąć oko i – w istocie – w trakcie obecnego kryzysu to oko jest przymykane. Niemniej, po przeminięciu kryzysu może odżyć nacisk na zadłużone rządy. Nacisk będzie słabszy, jeśli zadłużonym rządom uda się pokonać drugie ograniczenie własnej zdolności fiskalnej, czyli brak banku centralnego, który może funkcjonować jak bank państwowy utrzymując płynność na rynku rządowych obligacji i oferując potrzebną ad hoc monetyzację w celu ułatwienia emisji obligacji. To właśnie brak właściwego banku centralnego strefy euro utrudnia zarządzanie finansami publicznymi i uniemożliwia powstanie wspólnego rynku kapitałowego w Europie.
W rzeczywistości pandemicznej nie ma sensu żądać zmiany zapisów traktatowych i uzgadniania nowych procedur dla zarządzania kryzysem – rozwiązanie instytucjonalne dla tej sytuacji bowiem istnieje i wymaga jedynie uruchomienia. Każdy rząd państwa członkowskiego strefy euro ma już bowiem tzw. Biuro ds Zarządzania Długiem (Debt Management Office, DMO), funkcjonujące formalnie w strukturach ministerstwa finansów. Te jednostki są odpowiedzialne za emisję rządowych obligacji i utrzymywanie dyscypliny na rynkach obligacji. Jedyne, co jest obecnie potrzebne to podniesienie nakładów na pracę DMO, niechby i w formie niewielkiego podatku od zasobów finansowych posiadanych przez mieszkańców danego państwa, aby takie DMO zamieniło się w bank rządowy.
W jaki sposób takie działanie złagodziłoby ograniczenia na finansowanie publiczne? Umożliwiłoby rządom wykorzystanie DMO na cele prowadzenia polityki monetarnej niezależnie od Europejskiego Banku Centralnego – nie w sensie ustalania stóp procentowych, czy wprowadzania regulacji bankowych a w sensie pozwolenia rządowi na zarządzanie płynnością rynków kapitałowych i krzywą opłacalności rządowych papierów wartościowych. Ten aspekt polityki monetarnej przeoczono przy ustanawianiu instytucji strefy euro, głównie ze względu na spuściznę intelektualną monetaryzmu. Pozwala on jednak rządom na prowadzenie polityki monetarnej potrzebnej do podniesienia zdolności fiskalnej. DMO mogłyby prowadzić operacje rynkowe na krzywej opłacalności (np. emitując krótkoterminowe dłużne papiery skarbowe i wykorzystując przychód z nich do zakupu długoterminowych obligacji, co obniżyłoby ponoszony przez rząd koszt finansowania lub podnosząc płynność rynku kapitałowego) w imieniu rządu. Operacje dłużne są taką samą częścią polityki monetarnej jak transakcje repo, czy gotówkowe transakcje EBC. Jak zauważył w nieco innym kontekście James Tobin ponad 60 lat temu:
”Nie ma ostrego rozróżnienia pomiędzy polityką monetarną a zarządzaniem długiem, [zarówno] Rezerwa Federalna, jak i Skarb Państwa … zajmują się zarządzaniem długiem w szerokim ujęciu, obie instytucje mają możliwość wpływania na całe spektrum aspektów długu. Jednak polityka monetarna zajmuje się w szczególności określeniem podaży na dług a zarządzanie długiem – określeniem jego wysokości w kategoriach niehandlowych i długoterminowych. Gdzieś pomiędzy, ilość krótkoterminowego długu określana jest jako residuum.”
Z DMO aktywnie zarządzającym rynkiem długu, dany rząd europejski – nawet państwa-członka strefy euro – byłby w stanie sfinansować środki działania kryzysowego i wychodzenie z popandemicznego kryzysu na drodze emisji własnych, długoterminowych papierów wartościowych. Finansowanie z wykorzystaniem długu długoterminowego jest kluczowe, ponieważ wydatki rządowe, bez względu na ich monetyzację lub jej brak, podnoszą obroty gotówkowe w gospodarce. Za pośrednictwem procesów rynkowych produkcji i wymiany, ta gotówka będzie odkładać się na kontach bankowych bogatych i dużych przedsiębiorstw. Wzrost obrotów gotówkowych w ich wykonaniu doprowadzi do destabilizacji finansowej, chyba, że nadmiar płynnych aktywów zostanie „zdjęty” z rynku poprzez emisję długoterminowych obligacji i przekierowany z powrotem na produkcję dóbr i usług oraz
realny popyt.
Jak sfinansować działania DMO i jak obsłużyć wzrost rządowego zadłużenia? Najlepszymi sposobami są podatki od majątku lub zysków, które z wielu przyczyn są najodpowiedniejszymi i najskuteczniejszymi rodzajami podatków. Po pierwsze, wbrew temu, co twierdzą niektórzy obrońcy wielkiego biznesu, te rodzaje podatków nie wpływają na inwestycje ani wydatki przedsiębiorstw w danej gospodarce, a tym samym nie mają przełożenia na tempo wychodzenia z kryzysu. Pieniądze odebrane zamożnym w postaci podatków wracają do nich w postaci rządowych wydatków na usługi publiczne, zatrudnienie i zasiłki socjalne (te kreują bowiem popyt na dobra i usługi wytwarzane w sektorze prywatnym) lub jako odsetki od obligacji posiadanych przez osoby majętne. Po drugie, te podatki są sposobem niwelacji różnic dochodowych i majątkowych pogłębionych przez epidemię.
To dodatkowy powód, dla którego takie finansowanie powinno odbywać się na szczeblu krajowym a nie europejskim. Tylko rządy krajowe mają umocowanie fiskalne pozwalające nakładać podatki od majątku lub zysków, które są jedynym skutecznym sposobem na obsługę długoterminowych obligacji potrzebnych do zbilansowania deficytów fiskalnych na skalę wymuszoną kryzysem. Najlepszym, co UE może zrobić w okolicznościach koronawirusowego kryzysu – oprócz koordynacji działań związanych z ochroną zdrowia – jest odwrócić wzrok od rosnących deficytów fiskalnych i rządowego zadłużenia (jak, do pewnego stopnia robi to teraz) i kontynuować kampanię wymierzoną w raje podatkowe, do których uciekają najbogatsi. - Czy bogaci mogą zapłacić za kryzys?
Tak, mogą. Z definicji – bogaci to ci, którzy dysponują nadwyżką pieniężną. Do tego dokłada się wymuszone oszczędzanie przez klasę średnią, która nie miała jak wydawać pieniędzy i koncentracja gotówki w wielkich korporacjach. To zasoby, z których należy czerpać, aby zapłacić za kryzys.
Co mniej oczywiste, Kalecki wykazał, że podatki wpłacone po to, by sfinansować wydatki publiczne lub stopy procentowe na rządowych obligacjach, wracają do bogatych w postaci zysków wypracowanych przez przedsiębiorstwa, które prowadzą i odsetki od papierów wartościowych, które posiadają. Jak już wskazałem powyżej, obligacja rządowa to nic innego jak zobowiązanie, że przyszli podatnicy spłacą przyszłych właścicieli obligacji. Jeśli przyszłymi podatnikami są jednocześnie bogaci właściciele obligacji, to finansowanie nie jest niczym innym jak redystrybucją raczej niż pomniejszaniem ich zasobów. Wraz ze wzrostem nierówności dochodowych i majątkowych, jakie niesie kryzys konieczne jest upewnienie się, że ciężar spłaty przyszłych właścicieli obligacji nie spadnie na osoby o najniższych zarobkach. Krok w kierunku większej progresji podatkowej będzie krokiem bilansującym wzrost wydatków rządowych z minimalizacją wpływu na wydatki i inwestycje przedsiębiorstw.
Za tym, aby to bogaci zapłacili za kryzys zdrowotny przemawiają też względy moralne i polityczne. Bogatym w trakcie pandemii spadł nieco komfort życia, głównie z uwagi na brak rozrywek kulturalnych i towarzyskich, braku możliwości żywienia się w restauracjach i ograniczenie możliwości podróży zagranicznych, co rekompensują sobie siedząc w wiejskich rezydencjach. W tym samym czasie, ubodzy – ludzie w gorszym zdrowiu, nawet przed nastaniem pandemii, utknęli w mieszkaniach, gdzie nie mogą się odizolować od zarażonych wirusem członków rodziny. Oni doświadczyli „dyskomfortu”, który realnie zagroził ich życiu poprzez utratę zarobków i źródeł dochodu, pozostali zdani na łaskę niewydolnego systemu opieki społecznej, która nie radzi sobie z ogromem potrzeb, z których istnienia bogaci nie zdają sobie nawet sprawy. Aż do momentu opracowania szczepionki na Covid (przy czym to może potrwać a jej potencjalna skuteczność pozostaje kwestią otwartą) i dopóki warunki życia nie ulegną poprawie, ubodzy będą stanowić zagrożenie dla zdrowia publicznego, zupełnie jak w trakcie epidemii cholery w XIX wieku. Co więcej, ludzi można zjednoczyć w walce z epidemią tylko jeśli wysiłek włożony w jej pokonanie jest wyrównany. Takie zobowiązanie trzeba podjąć już teraz. Jeśli jego podjęcie zostanie odroczone w czasie, zgoda na jego poczynienie będzie zależeć od altruizmu bogatych, na co trudno liczyć i w efekcie ci, którzy stracili najmniej poczynią i tak najmniej wyrzeczeń.
W Wielkiej Brytanii, instytut badan and polityką społeczną – Institute for Public Policy Research – policzył, że roczny podatek w wysokości 1 proc. od majątku niezwiązanego ze świadczeniami emerytalno-rentowymi i o wartości powyżej £500,000 przyniósłby £6,9 mld przychodu, czyli więcej niż odsetki od £200-400 mld, które uznaje się za koszt przedsięwziętych przez rząd środków antykryzysowych. Jeśli to nie wystarczy, dodatkowe £2,8 mld można zdobyć podnosząc podatek od korporacji (podatek od zysku przedsiębiorstwa) o zaledwie 1 proc. względem obecnych 19 proc. . Trzeba pamiętać, że kiedy Kalecki i Keynes pisali o finansach wojennych, wprowadzono podatek od nadmiarowych zysków, który sprawił, że krańcowa stawka podatku od zysków przedsiębiorstw wynosiła 75 proc.!
Podsumowanie
Kryzys koronawirusowy dotknął nas wszystkich i doprowadził do gwałtownego wzrostu nierówności społecznych i gospodarczych. To, jak długo potrwa kryzys (i te nierówności) zależy od sposobu zarządzania kryzysem zdrowotnym przez rząd. Jednak tempo i sposób wychodzenia z kryzysu będą zależeć od sposobu jego finansowania. Jeśli kryzys zdrowotny i wychodzenie z niego będą finansowane prywatnym długiem, to wychodzenie z niego będzie powolne i długotrwałe. Jeśli to finansowanie będzie prowadzone poprzez rozszerzenie polityki monetarnej, wówczas do inflacji mogą dołączyć niestabilność gospodarcza i finansowa. Aby ustabilizować i wzmocnić ożywienie gospodarcze, rząd musi finansować kryzys i wychodzenie z niego na drodze zadłużenia państwowego, emisji długoterminowego długu, który obsłuży wprowadzenie podatku majątkowego wspieranego w miarę potrzeby przez podatek korporacyjny. Te środki, razem z programem zdrowia publicznego, zasiłków socjalnych, programem mieszkalnictwa i usług społecznych dadzą zrównoważoną finansowo drogę wyjścia z kryzysu.
Kiedy zbyt głęboko sięgniemy do prywatnego długu, powrócą tradycyjne głosy po prawej stronie, które o wolne tempo wychodzenia z kryzysu i inflację obwinią wzrost długu publicznego. Będą przewidywać katastrofę finansową i domagać się ograniczenia wydatków rządowych i obniżenia stawek podatków dla najbogatszych. Ale wzrostu długu publicznego nie należy się bać. Jego zaciągnięcie poprzez emisję długoterminowych papierów dłużnych, obsługiwanych podatkiem od fortuny to zwykła operacja dostosowująca portfolia najbogatszych tak, by pozwolić utrzymać stabilność monetarną i finansową. Wzrost długu finansowanego podatkiem od zysków da podobny efekt, choć mniej bezpośrednio. Finansowanie środków antykryzysowych przyniesie wzrost zadłużenia publicznego Wielkiej Brytanii z obecnych 80 proc. dochodu narodowego do ponad 100 proc. Włochy i inne kraje Europy od dawna są już zadłużone
na taką skalę.
Wzrost zadłużenia rządów względem dochodu narodowego podkreśla problem, którym w Europie są ograniczenia na zadłużenie publiczne nałożone przez traktat z Maastricht lub poprawki do konstytucji, jak w Polsce, czy Niemczech. Wzrost zadłużenia publicznego na kontynencie pokazuje jak lekkomyślne i niecelowe są takie ograniczenia – utrudniają rządom działanie podczas walki na śmierć i życie. Jeśli ulegniemy pokusie ograniczania długu publicznego i nie podniesiemy progresji podatkowej, przyczynimy się do spowolnienia wzrostu i utrwalenia nierówności społecznych, które narastały przez całą dekadę. Społeczeństwo, które ma za sobą szalejącą epidemię i trwa w żałobie po utraconych bliskich zasługuje na lepszy los.
Zaproponowane tutaj rozwiązanie finansowania kryzysu zdrowia publicznego i wychodzenia z niego przez Europę na drodze uaktywnienia DMO, finansowania ich działań niewielkim podatkiem od fortun i zysków, emisji długoterminowych obligacji i ich obsługi tymi podatkami jest konieczne nie tylko z uwagi na sprawiedliwość społeczną. Jego wdrożenie będzie działaniem na rzecz skuteczności, którą zagwarantuje finansowanie bez jednoczesnego ograniczania popytu koniecznego do ożywienia gospodarczego i która przyniesie zmiany w portfoliach wspierając utrzymanie stabilności finansowej. Niewielkie rozszerzenie obecnych działań finansowych i odłożenie na półkę traktatowych limitów na zadłużenie publiczne, których tak czy inaczej nie da się już przestrzegać, są możliwe w ramach obecnego ładu instytucjonalnego UE. Fundusz Odbudowy po COVID może odegrać istotną rolę w procesie tworzenia wspólnego rynku kapitałowego, o którym rozmawia się od trzech dekad a który do tej pory nie miał prawa zaistnieć z uwagi na niemądrą wojnę UE z długiem publicznym. Kluczowym problemem długu publicznego nie jest jego istnienie a zarządzanie nim. Wraz z utworzeniem Funduszu, Europa może wreszcie zachować się jak dorośli i rozpocząć dyskusję o finansach publicznych.
Podziękowania
Autor dziękuje Hannie Szymborskiej i Robertowi Calvertowi Jumpowi za współpracę a Massimo Cingoliani’emu, Charles’owi Goodhartowi, Davidowi Laidlerowi, Johnowi Weeksowi i Billowi Allenowi za uwagi do wcześniejszych wersji tekstu.
