Porządek międzynarodowy, który po zakończeniu zimnej wojny został ukształtowany przez dominację Stanów Zjednoczonych i szerzej rozumianego Zachodu, nadal funkcjonuje w języku dyplomacji, w strukturze sojuszy, w instytucjach międzynarodowych oraz w wielu regułach globalnego handlu, lecz na wielu płaszczyznach nie odpowiada już rzeczywistemu układowi sił. Świat jednobiegunowy nie tylko słabnie. On w zasadniczym sensie już się skończył. To se nevrátí – nie wróci rzeczywistość, w której Zachód mógł uznawać własne interesy za naturalne interesy „społeczności międzynarodowej”, a Stany Zjednoczone mogły zakładać, że sama przewaga polityczna, gospodarcza i wojskowa wystarczy do narzucania kierunku całemu systemowi.
Dobrze pokazuje to sytuacja związana z G7, formatem funkcjonującym od lat siedemdziesiątych XX wieku. Szczyt tej grupy nadal pozostaje ważną sceną polityczną dla Stanów Zjednoczonych i ich najbliższych partnerów, ale coraz słabiej przypomina miejsce, w którym można rozstrzygać o całym porządku światowym. Symboliczne było zachowanie Donalda Trumpa podczas jednego ze szczytów G7, gdy po spóźnionym wejściu na obrady powiedział do pozostałych przywódców „I’m the boss”. W takim gronie podobny gest może jeszcze brzmieć jak demonstracja przywództwa, ale tylko dlatego, że jest to grono względnie bezpieczne dla amerykańskiej pozycji. Bez Chin nie da się skutecznie rozstrzygać najważniejszych problemów gospodarki światowej, więc trudno wyobrazić sobie podobną deklarację wypowiedzianą w obecności przewodniczącego Xi Jinpinga. Stany Zjednoczone nie mają już do tego kart.
Trump i tak postawił dość odważną tezę, gdyż przy okazji tego samego szczytu zaproszonym gościem spoza G7 był premier Indii Narendra Modi. To, jak zmieniła się pozycja Indii wobec Waszyngtonu, dobrze pokazała wcześniejsza wizyta Marco Rubio w New Delhi. Z powodu napięć w relacjach amerykańsko-indyjskich Rubio przyjechał tam nie z pozycji mocarstwa, które rozdaje polecenia, lecz z misją naprawiania relacji i zabiegania o ponowne zbliżenie. Chłodne przyjęcie, brak ważnych oficjeli na lotnisku i minimum protokołu dyplomatycznego trudno było w tym kontekście odczytać inaczej niż jako sygnał dystansu. Indie pokazały w ten sposób, że współpraca ze Stanami Zjednoczonymi jest dla nich ewentualnym wyborem, ale nie zależnością. Waszyngton musi się z nimi liczyć, zabiegać o ich przychylność i akceptować fakt, że New Delhi nie traktuje już relacji z USA jako układu między silniejszym a słabszym partnerem.
Nie oznacza to końca amerykańskiej potęgi, ale pokazuje zmianę jej charakteru. Stany Zjednoczone pozostają najważniejszym pojedynczym mocarstwem Zachodu, lecz coraz częściej muszą negocjować tam, gdzie wcześniej mogły oczekiwać dostosowania. Porządek międzynarodowy jest więc nie tylko multipolarny, lecz także bardziej jawnie transakcyjny. Nie oznacza to, że państwa dopiero teraz zaczęły kierować się interesem, ponieważ logika interesu jest w polityce obecna zawsze. Zmieniło się raczej to, że coraz więcej aktorów otwarcie rozdziela poszczególne obszary współpracy i nie akceptuje prostego podporządkowania relacji gospodarczych, technologicznych, energetycznych i wojskowych jednej logice blokowej.
Model indyjski dobrze pokazuje nową logikę polityki wielowektorowej. New Delhi rozwija współpracę ze Stanami Zjednoczonymi i Japonią w obszarze bezpieczeństwa Indo-Pacyfiku, utrzymuje relacje z Rosją w zakresie uzbrojenia i energii, zabiega o inwestycje technologiczne z różnych kierunków, a jednocześnie wzmacnia handel z Unią Europejską i pozostałymi państwami Azji. Nie jest to sprzeczność, lecz przykład polityki, w której państwo nie chce być częścią cudzej strefy wpływów, tylko maksymalizować własne pole manewru. Tym bardziej uderzająca jest pozycja Europy, gdyż przy własnej skali gospodarczej i regulacyjnej Unia mogłaby grać znacznie twardziej, a jednak pozostaje jednym z najbardziej podatnych obszarów amerykańskiego wpływu. Łączy pozorne deklaracje o autonomii z realną zależnością od amerykańskiego bezpieczeństwa, technologii i parasola strategicznego. W tym sensie słabość Unii polega na tym, że Europa zbyt często zachowuje się tak, jakby bez decyzji Waszyngtonu nie potrafiła samodzielnie zdefiniować własnego interesu.
Zasadniczym problemem nie jest to, czy Unia Europejska będzie zauważalna w światowej polityce, ale to, czy jej obecność będzie przekładała się na realny wpływ. Przy skali jednolitego rynku, sile regulacyjnej, kapitale, potencjale technologicznym i znaczeniu handlowym UE pozostanie jednym z najważniejszych obszarów globalnej gospodarki. Unia może być podmiotem, z którym Stany Zjednoczone, Chiny, Indie, Rosja i inni aktorzy muszą się liczyć, ale może też pozostać przede wszystkim przestrzenią gospodarczą, której poparcie jest użyteczne, której rynek jest atrakcyjny, lecz której nie trzeba dopuszczać do najważniejszych decyzji dotyczących bezpieczeństwa, technologii, energii i przemysłu. W tym sensie UE pozostaje projektem o ogromnym potencjale, ale również projektem politycznie niedokończonym – posiada skalę właściwą mocarstwu, lecz nie zawsze dysponuje wolą, instytucjami i instrumentami, które pozwalałyby tę skalę przełożyć na sprawczość strategiczną.
Energia, produkcja, bezpieczeństwo
Unia weszła w porządek multipolarny z trzema głębokimi zależnościami – od Stanów Zjednoczonych w bezpieczeństwie, od Rosji w energii oraz od Azji, przede wszystkim Chin, w produkcji i łańcuchach dostaw. Każda z tych zależności wydawała się w swoim czasie racjonalna, ponieważ obniżała koszty, zwiększała konkurencyjność i pozwalała Europie korzystać z wygód globalizacji. Problem polega na tym, że rozwiązania opłacalne w świecie stabilnego rynku okazały się słabościami w świecie rywalizacji mocarstw. To, co miało być źródłem efektywności, stało się ograniczeniem swobody działania.
Energia była pierwszym obszarem, w którym europejska wiara we współzależność szczególnie boleśnie zderzyła się z geopolityką. Zależność od rosyjskich surowców budowano latami na założeniu, że handel z Rosją będzie obustronnie korzystny, a gazociągi stworzą stabilność. Szczególnie niemiecki model gospodarczy korzystał z taniego gazu, eksportowego przemysłu i globalnych rynków. Bezpieczeństwo energetyczne zostało podporządkowane rachunkowi konkurencyjności, a ryzyko polityczne potraktowano jako koszt uboczny, który można było akceptować, dopóki ceny pozostawały niskie, a produkcja przemysłowa zachowywała rentowność. Po pełnoskalowej agresji Rosji na Ukrainę Europa zapłaciła cenę za problem długo ignorowany. Sankcje, dywersyfikacja dostaw, import LNG, inwestycje w odnawialne źródła energii i odchodzenie od rosyjskich surowców były konieczne, ale przyszły późno. Gdy trzeba było działać natychmiast, wcześniejsza oszczędność okazała się politycznym i gospodarczym kosztem.
Drugi wymiar zależności dotyczy produkcji. Europa przez lata korzystała z globalnego podziału pracy, w którym znaczna część produkcji została przesunięta do Azji, szczególnie do Chin. Nie ma potrzeby przedstawiania Chin jako prostego zagrożenia. Chiny wykorzystały skalę, planowanie, inwestycje, infrastrukturę i zdolność budowy całych ekosystemów przemysłowych. Zrobiły więc to, czego Europa często nie potrafiła zrobić u siebie. Europejski problem nie wynika z samego rozwoju Chin, lecz z tego, że produkcję zbyt długo traktowano jako zasób, który można przenieść tam, gdzie jest taniej, a następnie kupić na rynku wtedy, gdy będzie potrzebny. Pandemia, napięcia handlowe i rywalizacja technologiczna zmieniły znaczenie łańcuchów dostaw. Łańcuch efektywny minimalizuje koszty i zapasy. Łańcuch odporny uwzględnia konflikt, sankcje, epidemię, blokadę transportową, nacisk polityczny, przerwę logistyczną i nagły wzrost popytu. Przy lekach, elektronice, panelach słonecznych, bateriach, surowcach krytycznych, półprzewodnikach i technologiach cyfrowych pytanie o produkcję nie dotyczy już wyłącznie ceny. Dotyczy zdolności działania wtedy, gdy rynek nie dostarcza tego, co wcześniej obiecywał.
Trzecią zależność tworzą Stany Zjednoczone. NATO pozostaje konieczne, lecz nie rozwiązuje problemu europejskiej samodzielności strategicznej, ponieważ bezpieczeństwo kontynentu nadal w dużym stopniu opiera się na amerykańskich wojskach, odstraszaniu, rozpoznaniu, logistyce i przemyśle zbrojeniowym. Taka zależność nie jest neutralna politycznie. Państwo, które zapewnia bezpieczeństwo, zyskuje narzędzie nacisku na tych, którzy tego bezpieczeństwa potrzebują. Groźba ograniczenia obecności wojskowej, osłabienia gwarancji sojuszniczych, zmiany priorytetów strategicznych albo uzależnienia pomocy od ustępstw w innych obszarach staje się realnym batem na Europę. Dlatego Europa jest wobec Stanów Zjednoczonych nie tylko sojusznikiem, lecz także odbiorcą bezpieczeństwa i klientem amerykańskiej infrastruktury strategicznej. Dopóki nie zbuduje własnych zdolności obronnych, technologicznych i przemysłowych, dopóty jej autonomia strategiczna będzie częściowo deklaracją, a sojusz z USA będzie nie tylko wsparciem, lecz także ograniczeniem pola manewru.
Język autonomii i granice wspólnej decyzji
Europa zareagowała na zmieniający się porządek świata przede wszystkim zmianą języka, a dopiero w drugiej kolejności zmianą instrumentów. Od 2016 roku, po przyjęciu Globalnej Strategii Unii Europejskiej, coraz częściej mówi się o autonomii strategicznej. Po pandemii COVID-19 większego znaczenia nabrały odporność, bezpieczeństwo łańcuchów dostaw i suwerenność technologiczna, a po pełnoskalowej agresji Rosji na Ukrainę oraz zaostrzeniu rywalizacji amerykańsko-chińskiej do głównego języka polityki unijnej weszły bezpieczeństwo ekonomiczne i de-risking. Szczególnie silnym impulsem była nieprzewidywalność trumpizmu, ponieważ pokazała części europejskich elit, że zależność od Stanów Zjednoczonych nie jest wyłącznie gwarancją bezpieczeństwa, lecz także potencjalnym ryzykiem politycznym. Można więc paradoksalnie powiedzieć, że Trump przyspieszył europejskie otrzeźwienie, ale nie zmienia to faktu, że otrzeźwienie nie jest jeszcze strategią.
Sam język nie produkuje amunicji, nie buduje fabryk, nie skraca łańcuchów dostaw, nie modernizuje sieci energetycznych i nie zastępuje wspólnej decyzji politycznej. Przez lata efektywność ceniono wyżej niż odporność, tani import bardziej niż utrzymanie własnych mocy produkcyjnych, a amerykański parasol bezpieczeństwa bardziej niż europejską odpowiedzialność za obronę.
Ten problem nie dotyczy wyłącznie przemysłu, energii i bezpieczeństwa wojskowego. Widać go także w samej konstrukcji unijnej polityki zagranicznej. Europejska Służba Działań Zewnętrznych istnieje i obsługuje unijną dyplomację, ale nie może zastąpić politycznej zgody państw członkowskich. Instytucja może porządkować działania Komisji, Rady, państw członkowskich, polityki bezpieczeństwa i polityki rozwojowej, ale nie usuwa napięcia między wspólnym interesem a dyplomacją narodową (Bátora 2013, The Mitrailleuse Effect). Dopóki wielkie mocarstwa mogą rozmawiać przede wszystkim z Berlinem, Paryżem, Warszawą lub Rzymem, a nie z reprezentacją wspólnego europejskiego interesu, dopóty europejska podmiotowość będzie ograniczona. Nie chodzi o prestiż protokolarny, lecz o to, czy zewnętrzni gracze negocjują z Europą, czy z wybranymi stolicami przeciwko pozostałym.
Relacje z Rosją przed 2022 rokiem są dobrym przykładem tej niespójności. Problemem nie było wyłącznie uzależnienie energetyczne, lecz brak wspólnej linii politycznej wobec państwa, które od lat traktowało gospodarkę, bezpieczeństwo i dyplomację jako narzędzia wpływu. Unia mogła przyjmować sankcje po aneksji Krymu, ale państwa członkowskie równocześnie prowadziły własne gry z Moskwą, kierując się interesami energetycznymi, przemysłowymi albo dyplomatycznymi. Pełnoskalowa agresja na Ukrainę wymusiła większą jedność, lecz jej nie utrwaliła. Spory o zakres pomocy, koszty wojny i konsekwencje dla poszczególnych państw członkowskich pokazały, że mobilizacja w chwili wstrząsu nie jest tym samym, co trwała (i jednomyślna) zdolność strategiczna.
Od soft power do autonomii infrastrukturalnej
Atrakcyjność norm i standardów nadal ma znaczenie, lecz bez przemysłu, energii, technologii, kapitału, obronności i wspólnej reprezentacji działa coraz słabiej. Nie oznacza to odrzucenia europejskiej metody, lecz jej polityczne dozbrojenie. Jednolity rynek, polityka konkurencji, zamówienia publiczne, standardy techniczne, fundusze europejskie, regulacje cyfrowe i polityka przemysłowa nie są wyłącznie mechanizmami administracyjnymi. W porządku multipolarnym stają się instrumentami budowy europejskich możliwości, ochrony własnych sektorów i wymuszania wzajemności.
Strategiczna autonomia ma sens dopiero wtedy, gdy schodzi z poziomu deklaracji do poziomu infrastruktury. Chodzi o europejską bazę obronną zdolną do długotrwałego zaopatrywania armii, energetykę nieopartą na jednostronnej zależności, przemysł obejmujący półprzewodniki, baterie, czyste technologie, cyberbezpieczeństwo, sztuczną inteligencję i infrastrukturę cyfrową, a także o kapitał finansujący inwestycje na skalę kontynentalną. Europa nie powinna przy tym kopiować ani amerykańskiego modelu koncentracji technologicznej, ani chińskiego modelu produkcyjnej mobilizacji. Jej odpowiedź musi wynikać z własnych warunków politycznych i społecznych – z silnej regulacji, kontroli strategicznych sektorów, redystrybucji, usług publicznych oraz takiego protekcjonizmu, który chroni zdolności potrzebne do samodzielnego działania.
Unia wymaga także reformy własnego modelu politycznego, ponieważ część eurosceptycyzmu nie powstała poza integracją, lecz została wytworzona przez jej społeczne deficyty. Zbyt często projekt europejski funkcjonował jako przedsięwzięcie instytucji, ekspertów i beneficjentów jednolitego rynku, podczas gdy koszty transformacji, nierówności regionalne, osłabienie usług publicznych i utrata bezpieczeństwa społecznego pozostawały na marginesie. Europa Środkowo-Wschodnia szczególnie wyraźnie pokazała, że integracja może przynosić wzrost i modernizację, a jednocześnie pozostawiać część społeczeństwa z poczuciem politycznego oraz ekonomicznego wykluczenia. W takich warunkach sprzeciw wobec Unii nie jest wyłącznie skutkiem propagandy nacjonalistycznej, lecz także politycznym wykorzystaniem realnych zaniedbań. Jeżeli Unia chce ograniczyć społeczne źródła eurosceptycyzmu, musi przestać być projektem odbieranym jako narzędzie elit i stać się projektem zdolnym do ochrony pracy, usług publicznych, bezpieczeństwa socjalnego oraz sprawiedliwego podziału korzyści z integracji.
Porządek multipolarny wymaga od Unii także dojrzalszego balansowania poza własnym kontynentem. Coraz więcej państw prowadzi politykę wielowektorową i odrzuca prostą logikę blokową, dlatego Europa nie może zachowywać się tak, jakby główne decyzje musiały zapadać chociażby wyłącznie między Waszyngtonem a Pekinem. Partnerstwa z Indiami, Brazylią, Meksykiem, RPA czy państwami ASEAN nie powinny być traktowane jako dodatek do polityki transatlantyckiej, lecz jako sposób poszerzania europejskiego pola manewru. Tylko w ten sposób Unia może uniknąć roli bogatego zaplecza cudzych strategii.
Polityka wobec Chin powinna być częścią tej samodzielności. Europa musi ograniczać własne podatności, chronić technologie wrażliwe, wymuszać większą wzajemność i aktywnie używać rynku do obrony uczciwych warunków konkurencji. Nie powinna jednak redukować relacji z Pekinem do amerykańskiej optyki. Chiny pozostaną jednocześnie partnerem gospodarczym, konkurentem technologicznym i rywalem systemowym, a więc relacja z nimi wymaga nie automatycznego ustawienia się w cudzym szeregu, lecz zdolności do współpracy, konkurencji i ochrony własnych interesów.
Strategiczna autonomia oznacza ostatecznie zdolność wyboru partnerstw, kontrolowania ryzyk i utrzymania własnych możliwości tam, gdzie zależność może stać się narzędziem nacisku. Europa powinna pozostać otwarta, ale nie bezbronna. Stawką nie jest widoczność Unii na mapie świata, bo tę zapewnia jej skala. Stawką jest to, czy Unia będzie jednym z miejsc, w których zapadają decyzje o bezpieczeństwie, energii, produkcji i technologii, czy tylko przestrzenią, wobec której decyzje podejmują inni.
